城乡二元结构下中国城市化发展道路的选择

摘要：中国的城市化道路究竟怎么走？对比东亚韩国、中国台湾、印度和拉美等发展模式，中国过去30年的城市化有很大的风险。城市化过程中，是发展大城市，发展中等城市，还是发展小城市和小城镇方面，决定于创业及劳动者发展和就业机会、工资水平、进入城市成本和在城市中生活的成本等因素。都市、大城市、中等城市、小城市和小城镇怎么布局，应当由市场机制来调节，政府只能是加以引导。

关键词：城市化；发展道路；城乡二元结构

中图分类号：F291.省略

一、城市化发展道路的内涵

发展经济学意义上的发展是从农村社会和农业经济向城市社会和现代经济转变的过程，其标志是：发展水平上，生产力进步，人均GDP不断地增加；二元结构上，农村人口不断地向城市转移，人口城市化率不断上升，服务业增加值和就业的比率也不断上升；经济社会发展的质量不断改善，比如人口文化素质不断提高，人均寿命延长；劳动者得到充分的就业，人民生活富裕而安定；国家实现现代化，成为世界强国，等等。发展道路，就是达到这样一些目标的过程和方式。

以往学术界对城市化道路的理解，主要是走不走城市化道路，是重点发展农村，还是重点发展城市？如果走城市化道路，也主要是在发展特大城市，大城市，发展中等城市，还是发展小城市和小城镇这样一些问题上争论。一个国家的人口，从城乡结构上，向农村流动，还是向城市流动？从区域分布上，是从哪些地区流出向哪些地区流动和集中？从城市规模上，是向多大规模的城市和城镇流动和集中？

本文讲的城市化道路，是从国际比较而言，是指用什么样的方式，让农村人口进入到城市中来。农村人口涌入城市虽然受到人的规划意志、交通建设等方面的影响，但是，起基础调节作用的仍然是市场机制：人的发展和就业机会、可以预期的能够获得的收入水平、生活成本和创业及找工作的难度（包括居住成本、日常生活费用、教育医疗养老等成本、找工作的难度）。发展及就业机会和收入水平，是一个地区和城市吸引人口向其流动和集中的机制，而生活成本和创业及找工作的难度是一个地区和城市向外排斥人口的机制。发展和工作机会及其收益大于生活成本，吸引人口向内流入，反之，则排斥人口向外流出。因此，人口往哪里流动，在什么地区发展什么样规模的城市和城镇合适，是由市场经济机制内在调节决定的，并且现代交通、电力、通信、互联网、管道等网络技术使城市间的交流加快，交易成本下降，克服了传统的小城市规模（假设传统交通、电力、通信、管道技术和装备条件不变下）收益较低的状况。所以，国家和各级政府，不能断然地在战略上决定重点发展某一规模的城市或者城镇。而且，对于工资水平、水、天然气、电、住宅等这样一些物品的价格，尽可能地让市场供求定价，避免发生价格扭曲，使价格等机制发挥人口吸引、或者阻碍人口流入以及向外排斥人口的作用，使都市、特大、大、中小城市和城镇在区域上合理分布。

二、国际上几种重要的城市化道路

（一）东亚体面的城市化道路

东亚二战后土地制度改革较为彻底，耕地平均化，后来韩、台都进行了农村土地集中的改革和调整。虽然今天其农村人口的比例已经下降到5%，但是，比起拉美、美国和欧洲，其家庭农场的规模平均也就在2公顷左右。放开人口流动，农村土地私有比较均匀，转移到城镇的农民在大量的小企业和服务业中得到了就业，加上农村的土地和住宅可以变现，再加上政府对土地和房价的控制，转移到城镇中的人口在城镇中有购买住宅的能力。中国台湾在土地和房价没有上涨前，1980年时城市化水平达到65%，并且城市中85%的居民有了自己所有的住宅。韩国政府建造了250套住宅，解决了1/4人口的住房问题。东亚这些国家和地区，在人口大量向城镇转移初时，也有一些贫民窟存在，后来随着政府财力的增加，人民收入的提高，逐步地进行了改造，使人民都有了体面的居住。

（二）印度和拉美“贫民窟”为主的城市化道路

印度和拉美人口自由流动，转移人口的形式主要是贫民窟方式。拉美土地集中度非常高，大量的农场为公司式经营，农场面积比美国家庭农场平均面积都要大，农村无地的农民涌向城市；而印度的很不彻底，农村家庭农场本来平均规模就很小，但是也存在着大量的无地农民，农村的农民也涌向城市。无地，以及从事农业比较收益低，使得拉美和印度的农民大量涌向城市，而城镇中政府又没有注意促进能大量容纳就业的小企业的发展，城市中存在着大量的就业不足，甚至无业的农村人口，导致进入城市人口的收入较低。加上一些无地农民在农村没有资产可变现，在城市中没有增长较快的收入，政府财力又对低收入人群的住宅供给没有支持，结果只能使他们在贫民窟中安身。印度目前城市人口约占总人口的30%，而城市人口中约35%居住在贫民窟中。拉美各国，随着经济的发展，对贫民窟也进行了改造，并对其也纳入提供公共服务的范围。“贫民窟”现象可以说是“拉美陷阱”的基本表现。巴西的“贫民窟”闻名于世，里约热内卢的“贫民窟”大多集中覆盖在50―100米的山中央，比较密集，基本上都是外墙的砖体结构房子，相对简陋，但都是一户一房，并且通电通水，生活垃圾也纳入城市收集处理系统。虽然外观差些，但居住面积较大，巴西人把它们称作是“违章建筑”，因为这些房子并非政府提供，而是由贫穷人口自己建造的。但政府并不会去拆除，因为要拆掉这些房子，就需要为他们提供住处，所以政府是默认他们存在的。生活在“贫民窟”的人，白天在城里工作，收入总体不高，但同样享受国家提供的基本公共教育、医疗和失业救济等福利保障，并且接受城市的管理。由此看来，巴西“贫民窟”的人口已经融入城市，已经成为收入较低，但相对稳定的社会阶层和人口群体。［1］

（三）改革开放以来中国给未来积累巨大社会风险的城市化道路

1.人口的户籍没有放开，采取了转移人口临时居住证的制度，由此转移进入城市的农民人口得不到城市教育、卫生、社保、低保等各方面的政府提供的公共服务，而且在正式单位就业、购置车辆等诸多方面，受到限制。

2.贫民窟不允许存在，而城镇合法房的价格奇高，农民农村中的宅地不能从资产意义上变现退出，城市中劳动力供大于需又使工资收入增长缓慢，没有购买房屋的能力，结果使转移人口进得来，而永久留不下。

3.在城乡间形成大规模的流动人口，在城市内形成大规模工作不固定和居无定所的飘移（蚁族）人群，城中村、蜗居、集装箱、鸽笼、胶囊间等低成本居住方式也会大量出现，特别是从农村进城的80后、90后，以及未来的21世纪后，想让他们从城市中回到农村的一亩三分地上去，可能性越来越小，将会在城市中形成低收入生活艰难、有一定文化而无信仰、财富不公（特别是居住不公）使心理极不平衡等这样的大规模的导致社会动荡的危险人群。

4.由于农村青年源源不断地向城市转移，老年人不能随同转移，并且一部分农民工中老年后又返回农村，使得农村的老龄化实际上要快于城市，特别是未来20―30年中，大部分村庄将会成为老年人为主的没有活力和萧条衰败的地方。从比较的角度看，中国过去30年这样的一种城市化道路，并不比拉美和印度贫民窟方式为主的城市化道路优越多少。而且，目前的这条中国城市道路如果不进行调整，坚持走下去，结果无疑将会暴发和造成诸多的社会动荡和灾难。

5.改革开放30年来，在一些关键的战略、体制和政策上，实际没有进行细致地研究和规划。改革开放以后的近10年中，我们对农村人口向城市转移，仍然实行的是限制的政策。20世纪90年代，才开始认识到农民向城市转移的重要性，但是，仍然怕农民进城后，会引起一系列的社会问题。21世纪以来的10年，才逐步地清理了农民进城的种种限制，然而，到现在还是不彻底。

三、中国未来城市化道路的设计

城市人口比例比同样发展水平的国家和地区滞后15―20个百分点；农村剩余人口还很多，到80%―90%的城市化比率时，还需要从农村向城市转移5―6亿人口；2010年后，由于农村教育的发展和农村青年一代文化水平的提高，他们追求新的生活方式和较高的工作收益，90后和未来21世纪后从农村向城镇转移的速度将加快；中国是一个社会主义国家，奉行收入和财富公平及其共同富裕的准则，不能形成两极分化是我们社会价值标准的底线；农村人口向城镇转移的人口众多和土地资源短缺，可利用的有效土地面积在云南腾冲到东北黑河一线从腾冲到黑河一线，西部国土面积为64%，居住人口为5%；东部国土面积为36%，其中还有相当多的面积为山地，居住人口为95%。的东部，除去山地，比例很小。据此，我们可以设计这样一种符合中国国情的城市化道路。

（一）改革户籍和人口管理制度，实现人口的自由居住和迁移

从人口管制方面，取消农村户口和城镇户口的管制制度，居民在城乡间和不同地区迁移，是公民的自由权利；人口管理，从目前的农村和城镇两类户籍管理加临时居住证制度，改革为人口和户籍按照中华人民共和国居民身份证加固定居住（在一个地区居住法定长的时间）制；对于居民的城乡和地区间迁移，实行自由登记和备案管理；中华人民共和国居民身份证、教育学历、社会保障、纳税、驾照、护照、住所、就业、信用等信息整合，建立居民个人信息管理系统。

要完善社会主义市场经济，人口流动是劳动力资源和人力资本由市场配置和再配置的一种方式。劳动力和人力资本作为经济发展的要素，要在地区之间、城乡之间最优配置。收入差距和就业机会是调节利用率低地区的劳动力和人力资本向利用率高地区流动的机制，而人口流动则是实现劳动力和人力资本最优配置的最基本方式。是限制人口流动，在农村和落后地区分散投资，吸收劳动力就业，还是鼓励人口流动，将有限的资金投到城市，投到效益好的地区，吸收劳动力较充分就业?这是两种发展观。从经济学分析看，收入差距，就业机会差异，人口流动，最后使劳动力和人力资本资源利用的效率尽可能最大化，是市场经济最重要的机制和内容。

人口流动是缩小城乡之间、地区之间发展差距，特别是缩小居民之间收入差距的重要途径。过去，人们总是想通过加大对农村和落后地区投资的方式缩小差距，忽视人口流动，甚至限制人口流动。其实解决城乡和地区间发展不平衡问题除了投资发展乡村和落后地区外，最重要的办法是农村剩余劳动力向城市转移，不发达地区的人口向较发达地区迁移。一是迁移到城市和发达地区的这部分劳动力和人力资本得以充分利用，其收入水平提高；二是迁移劳动力抑制了城市和发达地区工资过快增长，使其经济保持低工资成本竞争力；三是乡村和不发达地区过剩劳动力转移后土地逐步规模化经营，劳动生产率提高。因此，人口流动是城乡、发达地区和不发达地区都获利的社会经济过程，应当鼓励、保护和规范，而不应限制。阻碍人口流动的结果，必定是使城乡、地区、居民之间的发展和收入差距越来越大［2］。

（二）城市中工作和居住法定时间的所有人口，都有享受同一城市均等和公平的公共服务，并且不得有原居民与新居民不同身份的制度性歧视

1.就业和工作机会完全平等。比如，公务员的考试和录取，不能以毕业学校的本地生源和外地生源，或者本地大学毕业和外地大学毕业为由，对学生报名、考试和录取设置障碍。

2.接受教育的机会完全平等。义务教育不仅要服务于原居民，还要对长住的新移民，包括新进的劳动人口的子女平等开放，减少农村留守儿童的数量，使中国青少年，不论出身，都能接受平等和良好的教育。

3.基本医疗卫生服务平等。我们现在的医疗卫生制度明显地分为二元结构，农村中是刚刚建立起来的新农村合作医保和医疗制度，城市中又分为行政公务医疗保障、事业和企业交医疗保险的医疗保障，城镇其他如学生、无业等人员的医疗保障，而进入城市的农民工参保率很低。因此，这方面需要改革的，一是政府要考虑大量的农民人口转移进城市这个现实，加大对各级医疗机构的投入，并建立恢复一些医疗服务的公益性质；如社区卫生所和医院，孕妇分娩，计划生育，疫苗接种，等等。二是医保强制征储，在能随人口迁移在不同地区间转续的基础上，逐步由中央统筹管理；三是财政对由于农村人口向城市转移而形成的医疗保障金缺口，要有一个预测，需要拨款进行弥补。

4.基本社会保障平等。对于转移进入城市的新移民，工作和居住够法定时间的，社会保障费改税，由税务部门强制征储，养老等保障在异地能转移接续的基础上，也需要逐步实现由中央统筹管理，预测农村向城市转移人口的速度、规模和结构，加大政府财政对社会保障缺口的弥补，并且将所有达到法定工作和居住时间的居民，均纳入居民生活最低保障的范围。

5.其他公共服务平等。包括交通出行、水电气服务、环境卫生、生活物价等方面的服务、补贴等等，达到法定工作和居住时间的新进城市人口，都有平等享受的权利。

农村人口的城市化，实际是城市公共资源的一种再分配。要将过去只有城市居民人口享受的公共资源，扩大到向城市转移的农民人口。因此，人口转入的地区和城镇，只要是在本城市合法工作和居住的人口，无论是原居民，还是新移民，政府都应当提供平等的公共服务。

（三）改革土地、地方财税和住房制度，让农村转入城市的人口有体面的家庭和能够团聚的安居住房

许多学者在研究中国的城市化时，注意力集中在户籍管制方面，似乎只要户籍制度改革了，人口就可以自由迁移了，这种讨论很不全面。实际上在临时身份证制度实行和企业自主招工后，人口的居住和就业，也即进入城市，虽然在事业单位、行政单位招工方面还有一些不平等，但是其他形势的用工和就业已经没有太大的障碍。关键的问题在于，农村迁移人口进得城来，却因固定永久居住不能解决而留不下。我们不能再走印度和拉美以“贫民窟”方式转移农村人口，实现中国未来的城市化，我们也不能再沿着前面所述的过去30年走过的农村人口城市化的道路走下去，我们需要学习的是东亚模式中一些国家和地区实现城市化道路的迁移和居住方式。

需要我们考虑的是，农村人口向城市迁移，从经济学上讲，有进入的制度、文化、技能等等障碍，特别是进入的居住成本障碍，也有从农村退出的代价，即存在着退出障碍。这就是人口在城乡间和地区间迁移的成本和收益，包括门槛和障碍分析法。如果我们顺着这样一种思维方式去思考解决问题的出路，那么，中国未来城市化道路在进城人口“留得下”的方面就应为：

1.在城镇中不断地鼓励创业，发展小企业，扩张服务业，使进入城市的人口中，中等收入人口增多，因失业而贫困人口较少，并且因劳动力需求量大而劳动报酬持续上升，使进入城镇的大部分人口有支付长期租用和购买基本和较为体面住宅的支付能力。

2.政府要调控土地和住宅的价格水平，使其上涨的速度低于进城农民工收入的增长速度，从而使进入城镇人口日益高增长的收入为基础的支付能力与在农村人口大量向城镇转移时期长期稳定低增长的住宅价格水平相适应。

3.进入城市的农村人口，对于农村的资产，包括承包耕地、林地、草场和宅基地等，应当有保护农民利益的退出机制。一是在交通水利、独立工矿、城镇等建设的城郊和农村等地域，农民的耕地和宅基地等，应当给以合理的补偿；一些基本农田中的宅基地，可以采取复垦大面积农田中宅地与发生建设区占地相关联的办法，进行调换，给以合理补偿。二是一些与建设无关的农村，允许其耕地等流转，特别是地方和中央政府，应当建立村庄整备基金，对其复垦的宅地，给以收购补偿，鼓励其退出农村。这样，既使进入城市的农民有了一定的资产变现收入，成为在城镇中购房的一部分，甚至是全部支付能力，也使农村中的土地得以顺利退出，减少中国居民未来城乡两栖居住和村庄不能被整理带来的土地浪费。

4.中央政府除了对地价和房价进行控制外，对于进入城市中的少部分购买不起住宅的人群，需要财政投入，建设廉租房，供他们居住；对于廉租房和安置房等小区，要科学规划，监督建筑质量，形成较好的社区环境；并且对廉租房小区，包括政府宅地和承包地换住宅而建设的小区，要提供适当的公共服务，避免其成为建筑“非贫民窟”，但卫生、治安等管理和公共及物业服务“贫民窟”化的社区。

5.各级政府可以对退出宅地，并在城镇购买房屋的农民，除了收购其宅基地外，还应当对其买房给以补贴，一方面，避免其有一定钱时，再到自然村中占地盖房，另一方面，鼓励其集中到城镇中来集中居住，节约土地。

如果不准备用贫民窟的方式解决农村人口进城后留得下的问题，那么进入城镇的人口，其收入增长速度、房价上涨指数、农村资产的退出变现、政府对少部分人群提供住宅等，是解决农村人口进入城镇后的四个关键点。需要指出的是，假如出现这样的情况，一方面，房价比居民收入增长快，特别是如2009年房屋总价与城镇居民收入比高达8以上，2010年如果不进行控制，达到10，超过可承受能力6的上限，实际上进入城市的农民工和城镇中需要住房的90%的人，根本不会有能力购买房屋。农民退出农村的资产不能变现，对少部分极低收入的农民政府不提供住宅，另一方面，政府又不允许形成贫民窟，则中国农村人口转移进城镇后解决其拥有住宅和避免两极分化，根本不可能有解。

四、未来中国的城市化格局

（一）2040年时，城市化水平将达到90%

未来30年GDP总量分别按照5%、6%、7%、8%的速度增长预计，2009年中国的GDP总量是49 100亿美元，人口为15.5亿，2040时，人均GDP分别的可能为14 375美元、19 285美元、26 661美元和34 426美元。也就是说，即使未来不考虑人民币升值因素，GDP按照最低5%的速度增长，2040年时，我们的人均GDP也会达到14 375美元，即目前的韩国和中国台湾的发展的水平。它们目前的城市化水平已经为95%左右。

（二）未来30年是城市化加速的30年，每年城市化水平将提高1.5个百分点左右

中国1978年时，城市化水平为17.92%，2008年为45.68%，每年城市化水平上升0.93个百分点。未来30年中国城市化加速的主要动因为：一是教育的发展，初中和高中教育的普及，加快人口向城镇的流动和转移；二是年轻和有文化人口对城市就业和生活的向往，80后，90后，特别是未来10年后的21世纪后，在农村安心生活，或者出来务工再回农村的可能性越来越小；三是老年人口新陈代谢，农村老龄化水平可能上升，但是农村老年人口到2040年规模可能下降；四是中国到了韩国和中国台湾发展阶段相似的城市化加速期，韩国和台湾在2009年人均分别在GDP 17 000和接近20 000美元时，城市化水平在93%和95%，我们不可能人均GDP水平很高，而城市化水平很低，发生很大的偏差；五是有一部分老年人口将随着城市化，包括随子女进城抚养。

（三）2040年中国将会有6 500―7 500个城市，数量是目前城市的10倍以上

过去我们总是限制城市数量的发展，这与农村人口向城市的转移极不相适应。未来，可以将一些城镇建成人口规模10万以上，经济总量和财政有一定规模的镇升级为城市；一些已经是城市的县所在镇加快改市的步伐；并且，发展十几个千万人口级和数十个500―1 000万人口级的大都市和大城市。以满足未来中国城市化加速的需要。城市数量的增加，主要来源于目前的乡镇升市，城市人口的增加，除了乡镇升市外，还在于现有城市规模的扩大。

另外，城镇中95%有劳动要求的劳动者，都能得到就业，实际失业率在5%以下；政府对每一个城镇人口平等和均等地提供教育和卫生等公共服务，绝大部分城镇人口纳入医疗和养老等社会保障之中，社会保障的覆盖率达到100%；在城镇生活的家庭中，80%的居民有自己体面的住宅，避免80%的居民无房屋资产的人口去租住20%的有多套房屋资产的住宅的两极分化格局出现；城中村、蜗居、鸽笼、工棚、胶囊、集装箱式的居住方式逐步得以改造和消除，避免在城市中出现大面积的贫民窟；住宅社区中，物业管理完善，政府公共服务到位，居住和出行安全，环境卫生优美，邻里和谐；人口不断减少的农村村庄，不断地被整治，土地得到复垦和集约利用，国家的耕地总面积从长期看得到扩大。我们的目标是，人民工作和居住方面安居乐业，生活方面安全舒适，环境方面卫生优美。

2040年城镇居民达到每人平均40平方米；至少90%的人口生活在城镇中，需要600亿平方米的住宅；按照每万人需要一平方公里城建区标准，需要14万平方公里土地，即20 000万亩土地。如果中国居民每个家庭有两套甚至多套以上住宅，在城乡两栖居住，或者别墅居住的比率很大，或者每人平均达到80平方米居住面积，2040年时住宅及其城建配套需要土地将达到3.5亿亩左右，加上农村的27 000万亩宅地不能退出并继续扩大，全部村庄和城镇建设用地将用去60 000―70 000万亩土地！因此，政府调控住宅市场和管理住宅及其土地资源分配的原则为：（1）住宅只能作为居住消费物，而不能作为投资品和投机品，不能像黄金等物品，作为家庭财富的积累；（2）如果按照3的容积率，平均住宅面积只能限定在每人40平方米左右，绝大部分家庭只能有一套住宅，而不能有两套甚至多套，而且应当选择多层和高层住宅建设和居住模式；（3）为了避免两极分化，应当限制多套房资产的家庭，向无房户出租食利，防止80%的无房家庭向20%的有房产家庭交租的城镇中两个阶级的产生和形成。

当然，我们在走这样的中国城市化的道路时，要处理好政府调控与发挥市场作用的关系，要处理好短期中承认公共服务和社会保障等方面的二元差别与长期一定要实现公民人人社会福利公平的关系，要处理好居民日益增长的需要与政府财力可能性之间的关系。但是，要实现以上三个格局的城市化，与我们的价值观，以及城市化道路的正确选择，是密不可分的。

参考文献：

［1］黄祖辉.拉美国家：告别贫民窟印象［N］.社会科学报，2010-01-21（1199）.

［2］周天勇.新发展经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

［3］周天勇.中国向何处去［M］.北京：人民日报出版社，2010.

［4］曹静.关于我国第三产业发展的战略思考［J］.生产力研究，2006，（3）.

［5］世界银行.1984年世界发展报告［R］.北京：中国财政经济出版社，1984.

［6］夏长杰.中国服务业三十年发展历程、经验总结与改革措施［J］.首都经贸大学学报，2008，（6）.

Choices for Chinas Urbanization Development Path under Dual Urban-Rural Structure

ZHOU Tian-yong， ZHANG Mi

(Party School of the Central Committee of C.P.C., Beijing 100091,China)

Abstract:The biggest structural problem of Chinas development is the distortion of urban-rural structure. Currently, many problems in the Chinese economy and society are deep-rooted in that the urbanization level lags 15 to 20 percent behind the current economic development level and urbanization should be accelerated in the future. However, where should the Chinese urbanization on earth head for? In comparison of the development modes of South-Korea in Eastern Asia, Taiwan, India and Latin America, the Chinese urbanization in the past 30 years has borne significant risks. In the process of urbanization, whether to develop metropolises, medium-sized cities, small cities or small towns depends on many factors such as entrepreneurship and development and employment opportunities of workers, wage levels, costs of entering into cities and costs of living in cities etc. How to layout metropolises, large cities, medium-sized cities, small cities or small towns should be governed by the market mechanism, while the government should only act as a guide.

Key words: urbanization; development path; dual urban-rural structure