浅谈城市抗震防灾规划的问题与建议范涛

摘 要 中国是一个地震多发国家，随着城市化进程的进一步推进，城市抗震防灾显得尤为重要.为了减轻城市在地震作用下的灾害，本文在介绍了城市抗震防灾规划的抗震设防目标、主要内容的基础上，指出了我国在城市抗震防灾规划中存在的一些问题，提出了一些建议，可为城市总体规划和城市抗震防灾规划标准的修订提供参考。

关键词 城市 抗震防灾 设防目标 规划 建议

0引言

2007年颁布的《城市抗震防灾规划标准》，已经较全面的说明了国家对城市抗震防灾规划的重视。2008年新修订的《中华人民共和国防震减灾法》中对防震减灾规划从立法角度做了明确的阐述，进一步体现了国家对抗震防灾规划的重视。

目前，随着我国社会经济的发展，城镇化进程的进一步推进，资源过多的向城市集中，城市在政治经济生活中占据主导地位。因此，如何提高城市应对灾害的能力是亟需解决的重要课题。我国是一个地震多发国家，地震给我国造成的人员和经济损失特别重大。2008年四川汶川8.0级地震、2010年青海玉树7.1级地震、2013年四川芦山7.0级地震等均暴露出我国城市在抗震防灾减灾方面存在突出问题。

总体来看，我国城市依然面临着许多抗震防灾不利因素，主要包括：城市建筑和人口密度大；老城区，城乡结合部，棚户区抗震防灾能力相对薄弱；旧有城市基础设施老化，布局不合理，道路狭窄，交通不畅；商业区、工业区、生活区布局混杂；地震次生灾害[患多；缺少绿地、公园等避难场所；大量古建筑、文化遗址没有充分的抗震防护；经济社会快速发展与基础设施建设矛盾突出等。城市抗震防灾存在的诸多薄弱环节已经明显地影响了我们的生活，阻碍了社会经济的发展，当面对大震巨灾时更表现出了显著的脆弱性。

针对上述存在的问题，我国从上个世纪80年代至今已经有超过700个城市和企业编制了城市或者企业抗震防灾规划，取得了一定的成效。比如现在的深圳经济特区的规划就是较成功的典范。文中在分析抗震防灾规划标准的基础上，分析了目前城市抗震防灾中尚存在的问题，给出了建议。

1城市抗震防灾规划标准的基本内容

1.1城市抗震防灾规划的抗震设防目标

城市规划设计中城市抗震防灾规划是重要的一部分，需要明确城市抗震设防水准和防御目标、城市总体布局的抗震要求、城市用地防灾适宜性评价、工程抗震防灾要求（包含了城区的新建工程和加固改造工程，基础设施布局及建设，次生灾害防御和避震疏散规划建设）。

城市抗震防灾规划的设防目标的明确是城市抗震防灾规划的基础，需要根据基础资料的收集，来确定该城市抗震设防目标。资料的收集具体包括了城市总体情况资料、城市及周边地区的历史地震和地震地质资料、工程地质和水文地质资料、地形地貌和大地形变资料、城市建筑物资料、城市基础设施资料和补充勘察和测试。总之，城市的抗震设防目标是综合因素决定的，需要考虑多方面的因素进行权衡决定该城市的抗震设防目标。

1.2我国城市抗震防灾规划标准的主要内容

抗震防灾规划是贯彻“以预防为主，防、抗、避、救相结合”方针的重要内容。抗震防灾规划标准的主要内容有：城市总体抗震要求，城市用地抗震适宜性划分，规划的实施和保障。

城市总体抗震要求：主要包括了城市总体布局中的减灾策略和对策，抗震设防标准和防御目标，抗震设施建设、基础设施配套等抗震要求与技术指标。

城市用地抗震适宜性划分：主要包括了城市用地抗震类型分区、场地破坏影响（断裂、液化、滑坡等）及不利地形影响估计，危险地段划分，土地利用防灾适宜性规划（布局、适宜性评价、规划用地选择及相应要求对策）。其中防震减灾法中规定地震小区划和震害预测包含在这部分的内容之中。

规划的实施和保障：其包含的内容丰富，主要包括了重要建筑、新建工程、基础设施等。另外要特别注意考虑次生灾害源、避震疏散场所和通道等的要求和措施。

2我国在城市抗震防灾规划中存在的问题

随着我国抗震减灾立法工作的不断推进，抗震防灾法律体系逐渐完备，《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国防震减灾法》是抗震防灾规划相关的法规。《城市抗震防灾规划标准》是基于上述两个法规而编制的，是城市综合防灾规划中的六项专业防灾规划之一。目前，我国的抗震防灾规划，取得了很大的成果，为我国的防灾减灾事业做出了巨大的贡献。但是，城市抗震防灾中存在的问题也很突出，列举如下：

（1）城市抗震防灾规划自身存在的问题。问题表现在以下三个方面：①规划编制的时间长，往往滞后于城市的高速发展。现在城市的发展日新月异，在编制规划的过程中，可能一些城市基础信息已经发生了显著的变化，如房屋的拆除重建等。②抗震防灾规划中还将震害预测当成重点，当地震灾害到来时，城市的综合抵御能力依然薄弱。③城市抗震规划的重点不突出，与实际结合的不紧密，相应的技术知识不足，可操作性不强。我们的抗震防灾规划内容很全，但是对于一些比如城市用地抗震性能评价与土地利用规划却没有突出其重要性，例如2008年的汶川地震中由于崩塌和滑坡导致的损失就异常突出。

（2）城市抗震防灾规划实施过程中存在的问题。其表现包含以下三个方面：①抗震防灾规划的编制和城市的其它规划的编制不协调。这样导致的结果是矛盾的发生，规划得不到很好的实施。②抗震防灾规划中的地震安全性评价在我国的部分地区被扩大化，造成一定资源的浪费。地震安全性评价具有重要的意义，为我国的抗震防灾减灾事业做出了巨大的贡献，但是不宜对地震安全性评价扩大化。③抗震防灾规划的监管不力。这个体现在两方面：一方面是抗震防灾规划的落实不理想，没有严格的得到贯彻实施；另一方面是现有的工程建设缺乏监督和管理，出现了一些豆腐渣工程。

（3）城市抗震防灾规划滞后于新成果与新技术的发展。表现在城市抗震防灾规划中对于一些新技术成果的推广应用滞后，没有体现规划的前瞻性和指导性。例如，在目前地震预报作为世界性难题在段时间内难以实现的前提下，地震预警技术已经在世界范围内得到了推广。特别是日本的地震预警系统经过了地震的考验，很好的起到了抗震减灾的效果。我国也已经在地震预警领域有了长足的进步，福建建立了地震预警的试点，技术也相对成熟了，但是该技术一直迟迟未在全国范围得到推广应用，和中国的经济发展速度不相匹配。

（4）城市抗震防灾规划与防灾意识的宣传不匹配。我国有着较完备的抗震防灾规划，但是我国民众的抗震防灾减灾意识相对还很薄弱。最近一次次发生的地震，依然看到慌张的国民，看到民众在小震的情况下跳楼身亡等。相反，邻国日本国民在地震面前所表现的从容和淡定是值得学习与深刻反思的。地震来临时的从容、淡定、有序需要长期危险意识的积累、防震知识的储备、应急演练的常态化。

3城市抗震防灾规划的建议

随着我国国民经济的发展，社会的日益进步，特别是当下的城镇化政策，城市逐渐膨胀，如何使城市更加安全是一个重要的课题，其中城市综合防灾中的城市抗震防灾规划显得尤为重要。针对上述我国抗震防灾规划中存在的一些问题，建议列举如下：

（1）针对城市抗震防灾规划自身存在的问题，采取与之相对的措施。①针对规划编制的时间长，往往滞后于城市的高速发展的问题，可以建立相应的数据库和程序，利用大数据技术，一旦信息有更新，数据库会得到自动的更新。②抗震防灾规划中仅仅将震害预测当成重点的问题，可以效仿美国，不单独做震害预测或易损性分析，转而推广做巨灾保险，增加城市抵御灾害的能力。国际巨灾风险模型行业三大巨头之一的美国阿姆斯风险管理公司（RMS）已经于2008年在中国成立了分公司，推动我国的巨灾表F业务，特别是地震保险。③针对城市抗震规划的重点不突出的问题，应该更加明确抗震防灾规划中的重点，具有更好的可操作性。一方面，抗震防灾规划中应该加强地震地质灾害评估。主要包括了液化、震陷的评价，崩塌、滑坡的估计和断层出露及避让等。而对于断层避让的问题应该慎重考虑，现在对断层的研究还不够，在城市土地非常紧张的情况下，断层的避让更需要慎重。另一方面，抗震防灾规划中应特别重视地震易引发的次生灾害，弄清次生灾害源，防止和减轻次生灾害。次生灾害的火灾、爆炸、水灾、毒气泄漏扩散、放射性污染、海啸、泥石流、滑坡等都有其各自的特点，要针对次生灾害特点制定防御对策和措施。

（2）针对城市抗震防灾规划实施过程中存在的问题，采取相对应的措施。①针对抗震防灾规划的编制和城市的其他规划的编制不协调的问题，有两种解决方案。方案一是政府增加一个协调小组，专门协调城市规划的六个部门，使之能相互融合。方案二是可以尝试不单独编制抗震防灾规划，而是在总体规划和各专业规划中充分考虑抗震防灾规划的要求。这就需要总体规划部门和各专业规划部门吸纳抗震领域的人才，并参与到相应的规划的编制中。②针对抗震防灾规划中的地震安全性评价在我国部分地区被扩大化的问题，建议严格按照防震减灾法和地震安全性评价管理条例执行，对于一般的建筑参照现有的地震动参数区划图和现场的地质勘查报告作为抗震设计的依据，而对于一些特别重要的建筑物或构筑物和易发生严重次生灾害的建设工程才做地震安全性评价。③针对抗震防灾规划的监管不力的问题，采取加强监管和建立相应奖惩机制的措施。

（3）针对城市抗震防灾规划与新成果的应用和推广矛盾的问题，可以在加大抗震减灾技术研究和应用的投入的同时，将新成果，如隔震与耗能减震技术，城市抗震防灾规划管理辅助决策信息系统（GIS），地震预警系统（EEW），高铁预警系统，生命线工程预警系统等及时纳入城市抗震防灾规划中推广使用，并在一些重大工程中优先试点应用。发挥新技术、新成果在城市的抗震防灾减灾工作中的作用。

（4）针对城市抗震防灾规划与防灾意识宣传不匹配的问题，应该加强民众的防震减灾意识。最重要的是要从中小学生抓起，将抗震减灾的相关知识编入课程中，并且每年组织若干次地震应急演练，加强民众的抗震防灾意识。现在，我国的一些地震较多地方的学校，已经开展了地震应急演练，云南就是其中之一，很好的加强了学生抗震减灾的意识。但是，全国范围内，还有待进一步的推广，最后达到全国的覆盖，以及针对整个城市的抗震防灾应急演练。另外，当巨大地震到来时，抗震减灾安全包作为民众自救的稻草，应该早日得到普及，这是一些小的方面，我们都能做到，而且只有做到了，我们才能真正的实现将地震灾害损失减小最小的目标。

4讨论与结论

我国是世界上地震多发的国家之一，地震的强度大、频率高、分布广、损失重。城市的综合防灾问题凸显，其中抗震防灾尤为重要。抗震防灾规划是城市总体规划的一部分，是防灾规划（如防洪、防火）中的一项专业内容，占据着重要地位。但是，现阶段城市抗震防灾还存在一定的问题，本文总结了城市抗震防灾中存在的三大类问题，并给出了一些对策和思考，可为城市总体规划和城市抗震防灾规划标准的修订提供参考。

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