浅析“土地财政”反映的制度问题

土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。在我国当前的环境下，土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。土地财政作为我国财政制度特别是地方财政制度中的独特现象，有其深刻的历史、现实、经济、社会、体制等原因，土地财政所反映和暴露出来的我国财税法律制度等方面的问题,需要我们认真审视和分析。

从土地财政看我国现行财政制度的主要问题

1、现行税制的制度性缺陷

1994年实行分税制改革以后，那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分

划归中央，地方政府积极谋求其他方式来增加收入，土地增值税成为增加地方财政收入的法宝。按照现行分税制的设计，由房地产业和建筑业发展带来的营业税、所得税以及土地增值税等税收的增长，属于地方财政预算内收入部分。营业税已经成为地方税收的最主要部分。为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用为首选。

2、中央政府与地方政府的“财权与事权”不匹配。

1994年进行的分税制改革将中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类，其中中央收入占据了税收收入的大头。根据统计数据显示，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22％和78％，而到了1994年这一比重分别变为了55．7％和44．3％。与分税制改革前相比，地方财政收入下降了30％。在财政收入下降的同时，地方政府所要承担的事权并没有相应减少，支出有增无减，中央与地方的支出比例达到30％比70％，地方政府的事权与财权很不相称。这更加剧了地方政府想方设法“敛财”的动机，在收支不对称的情况下，出让土地获得收益成为地方政府的首选。

“财政幻觉”下的土地财政问题

通过上文分析可以看到，“财权与事权”的不匹配确实可以解释地方政府疯狂卖地的行为，但却无法解释是怎样的制度导致了卖地可以获得高额的回报，又是怎样的制度使得这种行为愈演愈烈。

1、土地财政中的“财政幻觉”

根据西方学者的研究理论，政府控制下的资源常常被视为是无成本的。因此，资源的机会成本常常在政府决策中忽略不计。在土地征收中，如果不对土地所有者给予任何补偿，政府就会无节制地扩大征地规模，直到官员或政府对公共物品的边际主观价值等于零。这种现象即是土地征收中的“财政幻觉”。财政幻觉在土地财政的问题中表现为两种情况：：一是政府感受到的土地价值低于土地的真实价值；二是根本没有感受到所征土地的真实价值，不管哪种情况都会导致政府实际征收的土地规模大于社会最优化所要求的规模。

2、财政幻觉的制度基础

由于财政幻觉，地方政府会将征地规模扩大到超过社会需要的水平，很大程度上是由于我国地方政府征地的补偿标准随意性太强。政府征地采用何种补偿标准不依赖在法律文本上如何书写，而是依赖于一个社会所具备的基本经济条件；政府征地时实际给予的补偿水平也不一定与法定补偿标准相吻合，它取决于征地过程中政府所受的程序约束强度。因此，土地征收中的财政幻觉既可能是由法定的征地补偿标准引起的，也可以是由实际补偿低于法定补偿引起的。

3、法规失范下的财政幻觉导致“土地财政”成为可能

由于土地制度分割，使得我国法定土地补偿标准与市场脱节，无法通过市场发现土地价格，给政府“随意”定价创造了机会，而我国的法定补偿标准是明显低于土地价值的，从而为政府通过征地获取高额回报提供了理论上的可能。同时，由于程序法的失范，在实际操作过程中，征地的实际补偿水平低于法定补偿标准，从而使得政府从征地行为中更为高额的回报，在利益的刺激下，由于财政幻觉的存在，土地财政行为成为了现实，并且愈演愈烈。

土地财政背后有着复杂深刻的社会原因，也反映了我国在财税、法律等制度层面的不足，要解决好土地财政的问题，实现地方政府与中央政府财政分权体制的和谐，必须要正视土地财政当前存在的问题，着力完善制度，增进公平公正。

（作者单位：山东大学经济学院）