银行“睡眠账户”销户难的成因及治理对策

银行结算账户是各类经济主体办理支付结算业务的前提条件，直接关系到社会资金的正常结算和经济活动的有效开展。同时，银行账户管理是银行的基本业务，是银行向客户提供的最基本的金融服务，也是提供其他各类金融服务的基础，在银行会计工作中具有重要的地位。但目前《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》）和人民币银行账户管理系统还不尽完善，给账户监管特别是对久悬类、遗弃类、空壳类和失真类（以下统称“睡眠账户”）等账户的销户工作带来诸多困难。“睡眠账户”的逐年增多，既浪费了银行资源，又给企业逃废银行债务和不法分子洗钱犯罪提供了通道，应引起必要的重视。

一、永州市“睡眠账户”的基本情况

根据“睡眠账户”形成的原因不同，可将其分为久悬类、遗弃类、空壳类和失真类等四种（见下表）。

资料来源：《人民币银行账户管理系统》

据人行永州市中支调查，截止2010年末，全市银行业金融机构共有“睡眠账户”1671户，较去年同期增加757户，增长82.8%，其中：久悬类725户，占“睡眠帐户”总数的43.39%；遗弃类242户，占比14.48%；空壳类236户，占比14.12%；失真类468户，占比28%。

二、“睡眠账户”销户难的成因

（一）账户撤销的主体遭遇法规尴尬。基本账户、专用账户开立是由人民银行作出的行政许可行为，而《办法》将账户撤销交由各商业性银行实施，与《行政许可法》相悖，《行政许可法》第二十二条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。实施主体是行政机关，或管理公共事务的社会组织。商业性银行不是行政机关已是明摆的事实，虽然它具有管理账户的职能，但从严格意义上来说，它并不是管理公共事务的社会组织，本身不具有行政许可权，也不具备被委托实施行政许可的资格。《办法》作为规章不能与法规相抵触，因此，将撤销“睡眠账户”交由商业银行实施，显然与法律相悖。若商业银行强行撤销“睡眠账户”极易产生纠纷。

（二）账户撤销的权限面临束缚错位。一是基层商业性银行账户撤销权限被上收束缚。如工商银行县级支行需要将拟撤销账户的信息上传至市级分行，市级分行相关部门审核后再反馈给县级支行，县级支行根据市级分行的审核才能决定是否办理账户撤销手续。二是撤销账户主体的权限错位。目前所使用的银行账户管理系统，商业性银行的账户管理人员没有撤销核准类账户的权限。撤销核准类账户只能由人民银行账户管理人员操作办理。于是就出现了这样一个奇怪的现象：商业性银行与存款人有业务往来，掌握账户的具体情况，但无销户的权限；人民银行账户管理人员有销户的权限，但与存款人无业务往来，不清楚账户的情况，其结果出现了“看病的医生不开处方，开处方的医生并不看病”的怪现象。

（三）账户撤销的手续办理过于繁琐。部分商业性银行要求撤销“睡眠账户”的存款人须提供营业执照、税务登记证、预留印鉴等资料，否则，不予销户。这对于部分撤并、解散、宣告破产或关闭、注销、被吊销营业执照等的企业来说，很难满足要求。另外，银发[2006]71号文件还规定，存款人遗失开户许可证，应在报刊媒体上进行遗失公告，宣布该开户许可证作废。而在报刊媒体上刊登遗失公告还需要一定的费用（如目前在《永州日报》刊登遗失启事需要300元）。因此，繁琐的手续和公告费用一定程度上挫伤了存款人的销户热情。

（四）账户信息的失真难以及时纠正。一是开户单位的法定代表人变更后，不按规定向开户银行出具有关部门的证明文件、不主动提出银行结算账户变更申请。这种情况在预算单位账户中尤为常见。按惯例，乡镇一级地方政府是三年一届，县一级地方政府是五年一届，其组成部门的法人代表或主要负责人往往干满一届就会调整，甚至还未干满一届就会调整，频繁的人事调整与不及时到银行主动办理账户信息变更手续，是产生失真类账户的主要原因。二是开户银行缺乏必要的强制及时更正账户信息的手段。部分企业变更账户信息后，仅仅是到工商、税务和技术监督局等部门做了变更登记，而不到开户银行办理变更手续，而开户银行对此类情况仅仅只有建议权，缺乏刚性的制约手段，导致单位银行账户开户信息失真，缺乏必要的强制及时更正账户信息是失真类账户产生的又一原因。

三、“睡眠账户”销户难的影响

（一）浪费了有限的金融资源。是资源，总是有限的，金融资源更是显得弥足珍贵。据统计，2010年底，“睡眠账户”占全市单位银行结算账户的7%，偏高的“睡眠户”比例，既占用了大量的银行网络资源，又抬高了银行账户管理成本，也降低了支付结算的金融服务效率，浪费了大量的人力、物力，财力。

（二）不利于反洗钱监督管理。失真类账户的存在，存款人开立结算账户的资料或文件已经发生重大变更，甚至已经过期或作废，在信息不对称状况下，银行一方并不知情，另一方面又缺乏必要的制约手段，不但严重影响了银行账户的真实性和合规性，而且给不法分子洗钱留下“洗钱通道”。

（三）纵容了逃债的失信行为。一些企业因撤并、解散、宣告破产或关闭、注销、吊销营业执照等情况发生后，账户并未因此而全部撤销，一部分账户仍在沿用，一些企业就违规将本应及时销户的结算账户出租、出让给那些想逃废债务的企业或个人，为企业或个人逃避银行监管和自身债务提供了便利，纵容了企业或个人逃废债务的失信行为。

四、撤销“睡眠账户”的政策建议

（一）完善账户管理法规，明确账户撤销主体。尽快完善与银行账户撤销相关的实施办法和细则，进一步细化“睡眠账户”的认定标准，使之更具有可操作性；修订《办法》与法律相抵触的条款，并在法律、或法规上明确账户撤销的主体是人民银行及分支机构，或经人民银行及分支机构授权后，商业性银行也可办理日常的账户销户手续。具体工作程序是：由商业性银行收集汇总所管理的“睡眠账户”后，将拟撤销的“睡眠账户”向当地人民银行账户管理部门申报，再由人民银行核准，集中办理销户手续，真正做到银行账户撤销工作制度化、规范化、科学化。

（二）简化账户撤销手续，下放账户销户权限。一是对于需要销户的存款人遗失了开户许可证且单位开户信息未发生改变的，存款人只要能提供控制该账户的合法信息，可不必要求其提供开户的全部资料，也可不要求其必须在报刊媒体上进行遗失公告，但必须要求存款人出具相关证明、声明该开户许可证作废，并自行承担与此有关的经济、行政和法律责任，商业性银行经授权后就可以办理日常销户手续。二是账户撤销作为基层行的一项日常工作，商业性银行的上级机构要下放账户撤销权限，完善业务系统，杜绝人为设置账户撤销障碍。

（三）设立统一收费标准，建立销户退出机制。《办法》对于账户开立、销户作了较为详细的规定，但对销户的执行效果很不理想。建议利用经济手段，设立统一收费标准，建立“睡眠户”的退出机制。一是针对“睡眠户”制定相对较高的收费标准。允许对“睡眠户”收费高于一般账户收费，这样既可以促使存款人合理安排和使用银行账户资源，也可以通过收费这种方式让“睡眠户”资金余额尽快为零，从而实现账户的自动注销。二是对已经归入到集中户管理的久悬户和资金已纳入损益的账户继续执行收费，直至账户资金余额为零后销户。

（四）实现账户信息共享，提高账户管理效能。银行账户的资料来源于金融机构、工商、税务、质量技术监督等部门。目前账户管理系统虽已上线运行，但并未与工商、税务、质量技术监督等部门开通联网查询，银行账户的变更、撤销，取决于客户是否主动申报，因而导致大量“睡眠户”存在。建议尽快开发账户管理系统与上述各部门联网接口程序，最大限度发挥账户管理系统监控作用，提高管理效能。

（作者单位：中国人民银行永州市中心支行）

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