国外农村社会保障财政支持的实践及启示

摘 要：通过对国外尤其是德国、日本和韩国等典型国家对农村社会保障财政支持的实践考察认为，中国在农村社会保障的财政支持取向中应注意五个方面：财政支持农村社会保障要符合本国国情；财政支持应体现社会保障应有的社会性和福利性；财政为主的多元化筹资是制度发展的重要保障；财政对农村社会保障的支持水平要适度；财政对农村社会保障的支持应体现项目的差异性。

关键词：农村社会保障；财政支持；模式

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）07-0026-04

社会保障具有公共产品特性，由市场供给会造成资源配置的扭曲和社会福利的减少，因而许多国家财政都参与社会保障供给，且无城乡差别和工农差别，使农民能够获得公平保障。目前，城乡统筹也是中国社会保障发展的重要思路，这意味着国家对农村社会保障的支持力度也会明显加大。本文通过对国外农村社会保障财政支持模式进行考察，以及对欧盟、日本和韩国农村社会保障的财政支持作典型分析，期望总结出可供中国农村社会保障财政支持借鉴的一些启示。

一、国外农村社会保障财政支持模式及其特点

许多国家的农村社会保障制度建立较早，发展较快，且绝大多数实行的是城乡一体或略有差别的保障制度。但是，基于不同的经济和社会环境，财政对农村社会保障发展的贡献各不相同。根据财政在筹资中的地位与作用，大致有四种模式。

（一）政府包办型模式

政府包办型模式的特点是农村社会保障的资金供给责任完全由政府承担，国家保障全体劳动者不需要缴纳保险费即可享受低工资高福利政策，享受公费医疗、低房租和失业保险等各种保险待遇。且社会保障制度建设由国家统一制定法律、统一领导、统一收支标准、统一管理。

这一制度模式是以列宁国家保险学说为主要依据的。该学说认为，在实行计划经济的同时，应将“老有所养是公民应享受的权利”为主要内容的各项社会保险制度列入宪法，以生产资料公有制为保证，由国家和单位负责社会保障的全部费用，个人不需缴费。与这种模式相适应，国家成为社会保障的供给主体，制度建设从上至下统一由政府社会保险部门直接管理和操作。

此种模式以前苏联为典型代表。二战后实行计划经济的社会主义国家都采取这种供给模式，一定程度上可以将其看做是计划经济体制的产物。这种模式明确传达了人人平等的社会公平思想，即社会保险不仅仅是对少数弱者的救济，还给予全体普通劳动者尊严。但在运行中，该模式的缺陷也日益明显，由于没有采用任何经济运作的管理思路，保障待遇既不与缴费多少相联，也不与劳动贡献挂钩，因此社会保障不能起到相应的社会激励作用，被动地成为国家与企业的巨大负担。

（二）政府主导型模式

政府主导型模式是财政在农村社会保障的筹资来源中占绝对主导地位，公民个人无需缴纳保险费用，部分国家甚至将雇主缴纳保险的责任也予以免除。这种模式的特点是：（1）高税收充当着福利国家的财政基础，国家通过确立累进税制对国民收入进行再分配，从而维持高水平的福利支出。（2）普遍覆盖和全民共享是农村社会保障的基本原则，各种保障制度不仅限于受保人自己，还及于其家属，并对维持合理生活水平有困难和经济不安定的所有事件以最适当的方式给予保障。（3）政府是保障的责任主体，不仅承担着直接的财政责任，还承担着实施、管理和监督社会保障的责任，个人无需缴纳社会保障费用。

此种模式实际是对福利国家农村社会保障财政支持责任的概括，以英国和瑞典为典型。英国福利国家成为社会保障制度的世界形象，涵盖了全民医疗、社会保障和社会服务等，为公民提供了一套“从摇篮到坟墓”的社会保障体系，确立了以国家为直接责任主体的福利普遍性和保障全面性原则。除了英国，瑞典也有“福利国家橱窗”之誉，其保障范围不但涵盖伤残、生育、疾病、失业、养老、儿童、遗属、单亲家庭、住房、教育、培训津贴，还提供除现金津贴外的医疗、护理等服务。这种全民性保险金和广泛而优厚的补贴制度，使瑞典的所有公民都有权获得基本生活保障。

但是，福利国家型模式建立在生产力高度发达的经济基础之上，由于政府承担了过多的财政责任，在全球经济危机的影响下，很多国家已经出现进退两难的境地。而且，福利陷阱导致社会保障制度成为一种消极的收入补偿制度，而没有起到鼓励公民通过工作和储蓄来实现自立的积极作用。

（三）政府兜底型模式

政府兜底型模式是强调政府、社会、企业和个人对农村社会保障共同负有出资责任。当农村社会保险体系面临风险甚至入不敷出时，政府应以“最后出资人”的角色，承担维护制度稳定、健康和可持续发展的责任。

此种模式的主要特点是：（1）以劳动者的社会保险为核心建立社会保障制度，农民是该体系中平等的一员，对制度的享有以缴纳相应的保险费为前提，并且保障待遇水平与缴纳保险费的多少和个人收入情况相联系，不参加社会保险或未缴纳社会保险费则不能享受社会保险待遇。（2）政府、社会、雇主与个人责任共担，社会保险费由国家、雇主和劳动者三方来承担，并以劳动者和雇主方的社会保险费为主，国家财政给予适当支持。（3）社会保险基金在受保成员间调剂使用，体现互助共济、共担风险的原则。

该种财政支持模式以法国为典型代表。法国的农村社会保险是由第二次世界大战前的行业保险聚拢而成，各行业保险可根据各自的原则和情况决定社会保险的保费和给付。在行业保险入不敷出时，法国政府通过统一的税收加以补贴，扮演了一个被动的“最后付款人”的角色。

（四）政府管理型模式

政府管理型模式是指农村社会保障的资金来源以农民缴费和基金运营为主导，国家不承担财政补助和支持责任，但对其具有监督和管理责任，以保证制度的正常运转。

此种模式的主要特点是：（1）大部分农民作为自营者，不存在雇主和雇员的关系，因此农村社会保障资金来源于农民。他们需要按照工资收入的一定比例缴纳社会保障费用，以此作为未来享有保障的依据。（2）国家对农村社会保障不负有直接投资的责任，仅给予适当的政策性优惠。（3）国家扮演的是“监管人”的角色，通过完善立法，健全制度，保障农村社会保障的发展。

该种支持模式以新加坡的中央公积金制为代表。新加坡在1955年创设了公积金制度，将包括农民在内的全体国民纳入该体系。同年，成立了中央公积金局，负责整个公积金的管理运行。中央公积金制度的建立，开始只是一个简单的养老储蓄制度，随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，逐步演变成为一个综合性的，包括养老、住房、医疗的制度。

二、典型国家农村社会保障财政支持的实践

（一）德国农村社会保障的财政支持

德国实行农村社会保障政策在世界各国中历史最为悠久，内容也最为全面。1886年5月，《关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险办法》的公布和生效，奠定了德国建立农业事故保险计划的基础，也是农村社会保障体系的开端。如今德国已建成了包括农业事故保险、农村医疗保险、农村养老保险等一整套独立的农村社会保障体系，为农业工作者提供了一个周密的安全网。农业事故保险对象为在农业企业工作的所有人员，保险范围涵盖整个大农业体系，政府补贴构成该项保障资金的重要来源，大约占总保障资金的30%左右。农村法定医疗保险的参保人员为农林、园艺业的业主、农场主以及配偶、退休农场主成员、自雇成员、家庭协助成员、学生和失业者等，资金来源主要是农场主及其在农场工作的成员所缴纳的保险税和政府补贴。农村养老保险是在1951年农民养老保险法颁布后建立起来的。其保障对象包括：农业企业主、农民的配偶等，公共养老金是强制性的，雇主、雇员、政府三方共同承担。雇主缴纳保险金的1/3或2/3，雇员缴纳其余的2/3或1/3。

德国农村社会保障的特征表现如下：（1）内容设计丰富，很好地保障了农民在生命波折期的基本生活需要。（2）覆盖面广，几乎覆盖了所有农业人口。（3）标准高，在缴纳同等数额保险费的前提下，每一个保障项目提供的保障原则上与一般工人的待遇相同。（4）将农民享受社会保障的权利法制化。

值得一提的是，在德国的农村社会保障体系中，政府作用虽然有限，只是一个立法者、监管者及适度的援助者，但是对农民却相当慷慨，丰厚的社会援助资金使农民在比城市雇员少缴纳保险费的前提下可以享受和他们同样待遇水平的保障。

（二）日本农村社会保障的财政支持

日本农村社会保障制度是在第二次世界大战以后建立起来的，1959年颁布的《国民健康保险法》和《国民年金法》，将农民享受社会保障的权利法制化。从20世纪70年代开始至90年代，随着经济社会发展形势的变化，农村社会保障不断得到补充、改革和完善，到20世纪末，已建立起包括公共医疗、养老、护理等各类保险金和公共福利及老人保健等在内的比较完善的、多层次的农村社会保障体系，且完全覆盖农村地区。农民除了参加公共性的国民年金外，还可以选择准公共性的农民养老年金、国民养老基金和缴费确定型养老金，并可以普遍地享受国家的优惠待遇。

在医疗保险领域，农民的医疗保险资金主要来自政府补助，并由个人交纳少部分保险费。补贴资金的来源是，中央政府占1/2，县政府及县以下的镇、村政府各占1/4。农民养老保险制度建于20世纪50年代中期，分为三个层次：一是将全体国民共同纳入保障范围的国民基础年金制度，具有强制性；二是针对年满60岁的国民养老金的第1号保险人，且每年从事农业生产经营活动60天以上者的农民年金基金制度；三是缓解参加基础年金的第1号投保者与其他投保者的差距的国民年金基金制度。

2000年4月，日本政府又推出一项新的社会保障制度——护理保险。这种制度主要是为应对人口老龄化、少子化，防范国民年老之后的生活护理风险和未来社会保障制度财务风险的一种保障形式。资金来源中，中央政府负担25%，都道府县和市町村各自负担12.5%，其余50%来自护理保险费。

由此可见，全民保险是日本社会保障制度的主要特征，农民与城市居民一样，普遍地享受国家社会保障制度带来的利益。而且日本坚持社会保障城乡统筹发展，社会保障水平在城乡间的差距不断缩小，一定程度上实现了社会保障的城乡平等化。

（三）韩国农村社会保障的财政支持

韩国农村社会保障制度建立的相对较晚。从20世纪80年代开始，韩国政府适应经济全球化、政治民主化的需要，才逐渐将社会保障制度扩大到农村。在医疗保险领域，韩国现行的是城乡统一的国民健康保险，资金来源主要有三种渠道：一是农民缴纳的保险费，根据农民收入和财产状况分为不同等级收取；二是靠国库支援，支援的比例为总费用的40%；三是对烟草实行10%的税额，主要用于65岁以上老人的医保补助。为减少农民的保险费负担，韩国政府每年都对医保进行国库支援，以维护医保的财政收支平衡。

韩国的农村养老保险实行的是国民年金制度，包括两部分：一是以公务员、军人、私立学校教职员为对象的职业年金；二是以一般国民为对象的国民年金。韩国从20世纪60年代起先后制定了《公务员年金法》（1960年）、《军人年金法》（1963年）、《私立学校教员年金法》（1973年）、《国民福利年金法》（1973年）。1986年《国民福利年金法》更名为《国民年金法》，于1988年开始实施，1995年将地区加入者扩大到农村地区，对象为农村地区和城市地区的农渔民（含城市、农民工）、城市自营人员。国民年金的保险费原则上由加入者负担。国库补贴一部分，主要来源于农业特产税。对农民加入者，国库为每人每月援助2200韩元，相当于最低保险费的1/3。

三、国外农村社会保障财政支持对中国的启示

（一）财政支持农村社会保障要符合本国国情

通过对国外及典型国家农村社会保障财政支持的考察可以看出，无论采取何种支持模式，基本上能够体现本国特色，而且只有符合本国国情，制度才能获得可持续发展。例如，以苏联为代表的政府包办型模式首先是计划经济体制的必然产物，而后又由于其追求绝对公平而成为国家的负担；以英国和瑞典为代表的政府主导型模式是建立在生产力高度发达的经济基础之上的，在两国经济发展迅速的时期制度能够获得快速发展，而在经济低迷期，又不可避免地进入“进退两难”的境地。

同样，中国的农村社会保障制度发展与其他国家也存在着国情差异：（1）制度建设条件不同。一是社会经济基础不同。世界上大多数建立了完善社会保障体系的国家，其社会保障制度的建设都与工业化进程紧密相关，国家能够为制度的纵深发展提供必要的经济条件。而中国农村社会保障需要在工业化与城市化还未完成的情况下建立，社会经济基础相对薄弱。二是制度建设路径不同。国外农村社会保障的建立基本上都循着立法先行的路径，使社会保障项目的设立以及运行都有法可依。中国社会保障制度的建立则循着政策先行以及试点先行的路径，城镇社会保障以及农村社会保障的建立多以政府政策文件、部门规章等形式为依据，制度缺乏必要的保障。（2）思想认识不同。世界上许多国家走的是城乡一体化的发展道路，国家无市民与农民的差别，在社会保障制度上也就鲜有城市与农村的差别，因此大多遵循了社会保障整体推进的制度发展路径。在中国，城乡分割的二元体制存在多年，客观上造成制度供给者与制度需求者对社会保障认识的差异化。对于多数农民而言，他们习惯上更依赖于土地保障及家庭保障等非正式制度安排，对农村社会保障制度尤其是具有保险性质的保障项目的接受尚存在一定困难，需要制度建设循序渐进的施行。

上述两个制度建设环境的不同，客观要求中国农村社会保障的财政支持应具备中国特色，对国外相关制度建设经验应有选择地借鉴。

（二）财政支持应体现社会保障应有的社会性和福利性

作为准公共产品，社会性和福利性既是社会保障体系的特征，也是社会保障体系得以发展的基础。社会性体现了人与人之间互助，共同抵御自然和社会风险的社会互济性，福利性则能够改善社会成员的生活状况，提高社会成员的生活质量。国外农村社会保障体系建设基本都体现了这两个特征，如西方工业化国家已经普遍实现了“国民皆保险”，农民在养老和医疗等各方面基本享有与其他人员同样的待遇，充分体现了社会保障的社会性和福利性；日本的基础养老金由国库负担1/3，其余2/3来自保险者缴纳的保险费，国民健康保险则由国库补助保险费的50%，并确立了社会化的责任分担机制。

在中国工业化进程中，农村社会保障建设与发展很长时间以来属于被遗忘的角落。农民虽然为工业化、城市化做出了很大的贡献，但是却没有享受到应有的待遇，因此不管是新型农村社会养老保险的建立，还是新型农村合作医疗的深化改革，都是政府对农民隐性负债的补偿。但是由于城乡社会保障差距太大，现有的补贴与支持政策还难以实现城乡统一，不能完全体现社会性和福利性，这正是未来政府增加对农村社会保障支持力度的有效证据。

（三）财政为主的多元化筹资是制度发展的重要保障

国际劳工组织第102号公约确定的社会保障资金筹集原则是：第一，受保职工担负的费用，不应超过全部所需费用的一半。第二，要避免低收入者负担过重。第三，要考虑本国的经济状况。根据这些原则，各国社会福利和社会援助项目基本上由国家财政负担。实行普遍保障的英国、澳大利亚、新西兰等国资金全部来源于财政补贴。欧洲大陆国家农村养老保险资金绝大部分也源于财政补贴，如德国和奥地利为70%，芬兰为75%，希腊和波兰为90%。财政的强有力支持，充分体现了国民收入再分配功能。

国外社会保障资金的来源渠道总体是多元的。除了国家补贴外，还有个人和企业缴纳的保险费，通过彩票发行以及社会捐助等方式筹集的资金，其中有几种典型的资金来源方式是值得中国思考和借鉴的。一是开征相关税种。除绝大部分国家开征的社会保障税外，巴西对农产品的购买方征收2.2%的农业产品税作为农村社会保障的资金来源，通过对农业征收农业产品税以补贴农村社会保障。二是进行行业转移补贴。例如，法国农民及其家属的社会保险，目前农产品附加税能占到经费总额的22%，其他公共社会保险部门的转移支付占30%；农业社会互助金有28%的部分来源于人口补偿。

此外，还存在其他各国所特有的筹资形式。例如，波兰政府为消化转制成本，还通过调整政府支出和出售国有资产来解决，把民航公司等52家最大的国有企业私有化，以将所得用于支持养老保险制度改革。巴西用发行国债来为国家社会保障协会筹资，实际上主要就是为农村年金计划筹资。

（四）财政对农村社会保障的支持水平要适度

适度的社会保障有助于社会的稳定和人民生活改善。西方社会保障制度自建立以来，伴随着经济的长期、全面发展而发展迅速，许多国家因提供全面社会保障而成为福利国家。但进入20世纪70年代中期以后，由于经济“滞胀”、失业率居高不下与通货膨胀的长期困扰，以及日益严重的人口老龄化挑战，扩张性的福利政策导致许多国家财政预算严重失衡，入不敷出，出现巨额财政赤字，使社会保障制度开始陷入难以为继的困境之中。沉重的社会福利负担造成的压力，触发了西方国家的社会危机和社会冲突不断加剧，降低了经济效率，抑制了经济持续、稳定的增长。

中国现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人口多，生产力水平低，工业化、现代化和城市化的任务远未完成，农村人口仍占总人口的绝大部分。因此，中国的社会保障水平必须适应这一状况，绝不能盲目追求福利国家的社会保障发展模式。从长期目标来看，中国新型农村社会保障的建设要按照“低起点、渐进式”原则来进行，建立覆盖全社会所有居民的社会保障系统只能逐步扩大，不能急于求成；在确定社会保障水平时要从中国的实际情况出发，做到“低水平、广覆盖”，以保证农民最基本的生活需要。作为新型农村社会保障重要资金来源的公共财政政策也必须与市场经济、与中国国情相适应。

（五）财政对农村社会保障的支持应体现项目的差异性

从世界各国的社会保障实践来看，除政府包办型的福利国家外，政府对社会保障的介入程度和范围均视不同的社会保障项目而定。总体来看，在社会救助领域，由于它是对贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体无偿提供物质援助的一项社会保障制度，政府基本是全面介入以保障公民基本的生存权利；在社会福利领域，其重点在于改善和提高成员的生活质量，受部分国家福利危机困扰的警示，各国政府在提供该项各项保障制度时已经开始注重考察自身财政承受能力。政府在社会保险中的介入程度和范围有很大差别，欧、美、日等国家的共同点是政府财政是社会保险的后盾，社会保险若出现入不敷出的情况，最终仍由政府负责。

中国农村社会保障制度建设起步晚，起点低，无论是农村社会救助和福利制度，还是农村社会保险制度都需要国家大力推进。但是在制度建设过程中，政府也应分清轻重缓急，根据农民的需求特点和财政收入情况，分类实施。显然，带有纯公共产品特征的农村低保制度、救灾救济制度和五保供养制度等农村社会救助制度的财政支持资金是首先要保证足额到位的，对于新农保和新农合为主要组成部分的农村社会保险则需要分步推进。

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Practice and Revelation of Foreign Financial Support of the Rural Social Security

BI Hong-xia

（College of Economics and Management，Shandong Agricultural University，Taian 271018，China）

Abstract：By examining the abroad，especially foreign typical of Germany，Japan and South Korea that the financial support of the rural social security practice，we found that China in the orientation of the financial support of the rural social security should pay attention to the five areas，namely：financial support should consistency with their own national conditions；financial support should embody the social and welfare；financial-based on diversified fund-raising；financial support is moderate；fiscal support project reflect the differences.

Key words： rural social security；financial support；mode