完善政策性森林保险,推进林权制度改革

中图分类号：F840.6 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2011）03-095-01

摘 要 从林业的固有特性出发，论述了森林保险作为重要的林业保障机制，在减少林业投融资风险、实现林农与林业保险双赢方面的重要意义。从林农和保险公司的角度，说明了我国森林保险存在的问题并提出了开展政策性森林保险的几点建议。即合理确定保险责任范围和保险费率，有效确定承办业务的保险公司，实行税收优惠。

关键词 森林资源 政策性森林保险 建议

一、林业固有的特性

（一）森林资源生态效益的无偿性

森林资源是国民经济和社会可持续发展的物质基础，具有一系列独特的生态功能和社会功能；它的使用价值是多重的，在所能提供出的商品中，其交换价值是能够得到的，但更多的森林所发挥的生态公益效能却没能或无法得到交换价值。森林资源的多功能性及生态公益效能的无偿性决定森林保险必定是由政府主导的政策性保险。

（二）地域分布的广阔和管理的艰巨

森林资源是陆地上分布极为广泛的生态系统，地域分布辽阔，林权分散，要对漫山遍野的林地进行管理控制也是极为困难的。不同树种、不同地域、不同生长条件，林木生长速度、质量不同，保险理赔工作量大，易产生分歧争议。地域分布的辽阔和管理上的艰难决定森林保险的条款规定设置等只能化繁为简、化细为粗，宜简捷不宜繁复、宜通俗易懂。

（三）交换价值的不完整性

森林资源丰富，但并不是所有使用价值都有交换价值，没有得到市场化的森林的生态公益效能就不具有交换价值。森林保险作为一种衍生的产品[1]，也不可能完全得到市场化，这些都决定森林保险有必要实行政府监管，由政府主导。

二、森林保险的重要意义

银行贷款造林、林权抵押贷款造林等项目在林木毁损后无力偿还贷款，由于绝大部分林地都未参与保险，林农在林木毁损后得不到补偿。林业生产经营周期长、易受各种自然灾害的侵袭，如：森林火灾、洪灾、风雹、低温冻害、病虫害、外来有害生物、重大林业生态事故等。这些自然灾害往往会给农民造成巨大的经济损失，由于风险保障机制的缺乏，一旦遭受巨灾，林农遭受的损失无法得到有效的救助和补偿，不利于林业的稳定健康发展；也正是因为林业生产经营面临的风险太大，林农、林业生产者难以取得贷款进行融资[2]；是巩固林权改革、实现林业可持续发展的制约瓶颈。如何对林业生产经营的自然灾害风险进行合理的分配是林权改革的关键内容。

森林保险作为林业风险保障机制的重要措施，有利于林业生产者灾害后尽快恢复生产，促进林业的可持续发展；有利于减少对林业进行投融资的风险，改善林业投融资的环境。集体林权制度改革后，落实了林地承包经营制度，林农吃下了产权的“定心丸”；但是独立经营同时，林农承担的风险也在加大，只有开发林业保险市场，才能给林农吃下收益的“定心丸”，确保林农收益。因此，不断发展和完善森林保险对林权改革的深入彻底有着极其重要的意义。

三、我国森林保险存在的问题

由于森林保险业务复杂、林业产权不明晰、扶持政策少等原因，我国的森林保险一直都是时断时续、发展缓慢，滞后于对风险保障的需求。森林保险所保范围的风险巨大，保险公司为了弥补严重的亏损，改善经营效益，不断在提高保险费率或限制责任范围，抑制了承保面。我国森林保险开展面临的主要问题即商业保险公司、政府部门、林农之间的利益不一致且难以协调。

没有政府的参与，森林保险难以开展：一是林农多存在侥幸心理不愿意缴费，影响森林保险的需求；二是保险公司不愿承担风险，不愿意做亏本生意，难以保证保险的供给。

所以说，我国的森林保险处于两难的境地：一方面，林农希望保费低；另一方面，保险公司要求保成本、扩大承保面。保费高，限制了林农的投保积极性，降低了对森林保险的需求；保费低，又限制了保险公司提供森林保险的积极性，减少了对森林保险的供给。假如没有政府支持等措施，森林保险业务就会形成一个恶性循环，难以得到有力的发展和扩大。

四、对于森林保险的建议

森林保险的特殊性决定森林保险业务的开展离不开政策性扶持，为了配合林权制度的改革，尽快建立并完善政策性森林保险是必要的。主要建议如下：

（一）合理确定保险责任范围和保险费率

火灾是林业面临的主要灾害，其他的自然灾害则因地而异，因此应以火灾为基本险责任，再根据不同的地域特点，设置解决其他主要灾害的综合险责任。不同地方设定的费率也应该在规定的范围内，实行不同的保险费率。

（二）有效确定承办业务的保险公司

可以通过直接指定或公开招标的方式确定承办政策性森林保险的保险公司，使业务的完成具有一定的专门性、针对性，这将有助于财政保费补贴的资金划拨、管理，有利于风险准备金的操控运作，有助于保险公司实现扩大覆盖面、降低成本。

（三）实行税收优惠

可以对保险公司经营政策性森林保险业务所取得的收入等给予税收优惠，减少所得税，从而降低保险公司承担业务的成本，刺激保险公司提供森林保险的积极性。

五、结论

随着集体林权制度改革的深入，我们要建立适应林权改革后林农分散经营风险的政策性森林保险制度；要按照政府提供财政支持，保险公司易于操作，林业部门提供多方面支持的形式，建立低保费、低保额、保成本的政策性森林保险。

政策性森林保险应采用“政府主导、财政补贴、政府统筹管理”的模式推进:即政府要对政策性森林保险给予财政补贴投入，对规定的森林保险产品给予较大的财政支持，既保证林农对林业保险产品的价格能够接受，又保证保险业经营单位对所经营的林农业保险产品能够维持简单再生产，从而形成林农与林业保险经营业务双赢的局面，推进林权制度的进一步改革，加速林业发展[3]。地方政府积极运作，对森林保险的开展意义重大，如果中央财政也对开展的森林保险进行补贴，将大量减轻林农投保的费用负担，从而刺激他们的投保积极性，扩大对森林保险的有效需求，进一步促进森林保险的扩大和发展。

参考文献：

[1]谢异平.从林业的特性出发思考森林保险政策的设定.绿色财会.2008(12):3.

[2]王琚,张蕾,冷慧卿.关于开展政策性森林保险的建议.林业经济.2009(04):9.

[3]程芳.对开办政策性林业保险的思考.绿色财会.2009(03):3.