公共品供给机制:作用边界变迁及影响因素

摘要：公共品供给机制是从供给主体和运行机理的角度抽象出的公共品供给模式，包括政府供给、市场供给和自愿供给。某一公共品的供给方式不是一成不变的，其供给机制的作用边界处于变迁之中，主要表现为政府供给与私人供给的相互转化。在公共品供给机制的变迁中，公共品的性质特征、技术进步、政府职能理念、公平效率准则、政府政策倾向、需求状况以及私人资本规模都产生了一定的影响作用。

关键词：公共品；供给机制；作用边界变迁；影响因素

中图分类号：F81

文献标识码：A

文章编号：1002―2848―(2006)01―0063―06

一、引言

公共品供给机制是从供给主体和运行机理的角 度抽象出的公共品供给模式。马斯格锐夫与萨缪 尔森都认为，由于公共品具有消费的非排他性 和非竞争性，私人供给必定存在效率或福利损失，因 此，必须由政府供给。而此后的文献研究则表明了 私人在提供灯塔、教育(海伊和埃利，1988)、法律 与秩序(安德森和希尔，1979)、基础设施(贝托， 1990)、农业科研(马耶夫斯基，1989)以及其他公共 品(考恩，1988；伍尔德里奇，1970)方面的潜在力 量。罗森也指出，美国国内的民事纠纷除了诉诸 法庭，每年有4万多件由私人公司解决；大面积的私 家花园在一定程度上起到了公园的作用。埃莉诺 ・奥斯特罗姆在对大城市地区的警察服务进行了 详细的实证分析之后，发现，“在公共经济中，不只 有政府(霍布斯)和市场(斯密)两种秩序”。之后， 奥尔森首次对公共品自愿供给理论进行了开创性 的分析，而伯格斯汤姆・布鲁梅和瓦里安一则探讨 了不同程度财富再分配对个人捐赠的不同影响，他 们对自愿捐赠非合作一般模型的分析堪称公共品自 愿供给分析的经典。

樊丽明在博士后报告中，对公共品的政府供 给、市场供给和自愿供给机制进行了详细分析，认为， 公共品市场供给机制是营利组织根据市场需求，以营 利为目的、以收费方式补偿支出的机制；政府供给机 制则是在市场进行资源配置基础上进行，以公平为目 的、以税收和公共收费为主要筹资手段，属“第二层 次”的机制；而自愿供给机制是在市场、政府机制发生 作用的基础上进行资源配置的，以利他为目的、以捐 赠为主要方式，属“第三层次”的机制。

而且，公共品的供给机制并非一成不变。弗雷 德・S，麦克切斯尼发现，19世纪中期以前，美 国的消防服务一直主要由私人自愿提供，之后才开 始转由地方政府提供。科斯追溯了英国灯塔系统的 历史及其演变，注意到在17世纪时私人开始建立灯 塔并收取费用，到1820年，四分之三强的灯塔是由 私人建造的。之后英国议会通过法令把英国所有的 灯塔授予领港公会。19世纪的教育、图书馆、警察等 主要是私人的职责，而在20世纪这些项目越来越多 地转为政府的公共职能。20世纪80年代以后，回归 私人部门的趋势又开始明显，城市居民集合起来，雇 用清洁工保持街道清洁，有的社区甚至请私人公司提 供消防服务。可见，公共品供给的三种机制作用的领 域(边界)在不同时间因条件的变化而变动。

本文着重探讨公共品供给机制作用边界的变迁 以及影响变迁的主要因素，最后部分提供简要的结 论与政策建议。

二、公共品供给机制的作用边界变迁

研究可知，公共品供给机制的作用边界变迁依 照历史发展顺序先后主要表现为两种趋向：

(一)私人供给转为政府供给

这一变迁过程的主要内容是私人部门在公共领 域活动的收缩，政府逐渐从私人部门手中接过公共 品的供给职责。具体来说，又表现为以下两种路径。

其一，公共品市场供给转为政府供给。譬如灯 塔，在许多经典教科书中，灯塔经常被作为必须由政 府供给而不是由市场供给公共品的一个例子，经济 学家们也通常认为，由于不可能向受益于灯塔的船 只所有者收取可靠的费用，任何私人或企业建造和 维修灯塔就不可能营利，但是考察英国的灯塔建造 经营历史就会发现，政府建造并经营灯塔的活动 (主要由领港公会负责)开始于18世纪末，而早在 17世纪末，私人就已经开始从事灯塔的建造和运 营。而且由公开的统计资料也可证明，早期的灯塔 主要由私人供给。1936年，英国议会通过法令将所 有的灯塔授予领港公会，领港公会有权购买剩留在 私人手中的灯塔，到1842年，除“地方性的灯塔” 外，在英国已经不再有私人所有的灯塔了。

又譬如教育。美国的早期教育发展经历了从市 场供给到政府供给的过程。在清教徒的新英格兰， 最初的学校是教会的附庸，而后为官方所接管。伊 利运河通航之后，农民从新英格兰的山区来到富饶 的中西部平原，在所到之处不仅建立了中、小学，还 建立了大学和神学院。最初的学校是私立的，但政 府渐渐发挥较大的作用，起初在财政上给予资助，继 而建立和管理学校，许多州或地方都有法律明文规 定要建立一所“公立免费学校”。从19世纪40年代 起，由“美国公共教育之父”――霍勒斯・曼发起了 一场旨在用免费学校替代形形私立学校的运 动，并最终使美国建立起了完整的公立教育制度。

其二，自愿供给转为政府供给。比如，消防服务 普遍被认为是一种纯公共品，理应由政府通过税收 筹集资金供给，但是考察美国消防史就会发现，历史 上的美国消防主要是由私人自愿提供的。这种自愿 性的消防起因于17世纪芝加哥的一场大火，当时的 居民自愿组织起来以避免火势蔓延。19世纪中期， 许多城市政府开始提供公共消防服务，并对自愿消 防颁布了禁令，从而终结了200多年的私人自愿消 防服务。而且，在美国历史上，对精神病人的照看、 争取妇女权利、保护大自然、戒酒、计划生育以及历 史教育等等，都是由非营利组织率先倡导或实施，其 中不少最终都导致了政府采取行动。罗斯福总统作 为一个伟大的政治家，从19世纪后期开始一直支持 保护大自然，但他的活动是在私人捐助的支持下进 行的，其结果之一是于1916年建立了国家公园服务 机构。

(二)政府供给转为私人供给

与私人供给转为政府供给相反，这一变迁过程 的主要内容是政府活动领域的收缩，而私人部门对 公共领域的介入开始增多。这种转化同样也表现为 两种路径。

其一，政府供给转为市场供给。“提供必要的 公共设施”被斯密认为是政府的主要职能之一， 公共设施投资支出也因此而成为政府支出的一项主 要内容。此后，很长一段时期以来，基础设施投资被 理所当然地认为是政府专长甚至专有的领域，但基 础设施的外部性并不意味着市场机制和私营部门不 能发挥积极作用，相反，私人部门在基础设施投资中 正发挥着越来越大的作用。BOT(build―operate― transfer，建设一运营一移交)、PPP(public private partnership，公共私人伙伴关系)等融资模式的不断 出现，政府对自然垄断行业管制的不断放松，使得私 人资本不仅可以投资于水、电、路等基本的经济性基 础设施，甚至于监狱――这个一度被认为是市场化 “”的公共品，其供给中也开始出现私人资本的 影子。

其二，政府供给转为自愿供给。此如社会福利 和社会公益事业。随着经济的不断发展和居民收入 水平的提高，为居民提供必要的社会福利及保障也 逐渐成为政府的主要职能之一，“福利国家”模式开 始出现并不断壮大。但是，随着非政府组织(Non― governmentOrganization，NGO)作为“第三部门”(the thirdsector)的不断发展，私人自愿供给在公共品供 给中的地位越来越不容小视，特别是对一些事关居 民基本社会福利及保障的事业，发挥着越来越大的 作用。据统计，美国非营利组织捐赠体现的公共品 供给规模在1997年相当于政府支出规模的5．1％， 占当年GDP的1．6％。

三、公共品供给机制作用 边界变迁的影响因素

公共品供给机制的作用边界受诸多因素的影 响，公共品自身性质、技术条件、政府职能理念、公平 效率标准、政府政策倾向、需求状况和私人资本规模 的不同，可能导致不同的供给方式。

(一)公共品的性质特征――选择供给机制的 前提

公共品自身的性质特征是决定公共品供给机制 的最基本因素。如前所述，公共品的基本特征是消 费的非排他性和非竞争性，但是，这仅是从与私人品 相对比的角度而言，并不意味着所有的公共品都是 完全地非排他和非竞争，也不意味着所有公共品都 具有程度相同的非排他性和非竞争性。事实上，不 仅不同公共品的非排他和非竞争性质不同，而且各 自非排他和非竞争的程度都有所不同。这样一来， 不同性质特征组合的公共品就决定了不同供给机制 的选择。具体有以下几种情形：

第一，具有完全的非竞争性和非排他性(纯公 共品)，比如国防。对于纯公共品而言，由于具有完 全地消费非排他性，从需求方看，作为“经济人”的 消费者具有隐瞒真实需求偏好的可能，都期望成为 “免费搭车”者，不能提供市场活动必需的有效信 息；从供给方看，排他不可能，从而向谁收费、如何收 费、收多少费都成为难题，价格机制难以发生作用， 因而市场不能保证公共品的符合帕累托效率的供 给，市场供给不足。由于纯公共品具有消费的非竞 争性，即边际成本为零，生产者为了争取利润最大 化，不可能按照边际成本定价，而按照高于边际成本 的水平定价，则必然供给量不足，降低消费者福利水 平。因此，在纯公共品供给方面，存在“市场失灵”， 由政府供给是有效的。

第二，具有非竞争性，但排他成本较高，比如无 线电视。此类准公共品非常类似于纯公共品，具体 的消费者很难明确，从而难以将“免费搭车”者排 除；消费者在消费时不存在竞争关系，私人供给必会 造成福利或效率损失。因而，政府供给往往是此类 公共品的有效选择。

第三，具有非竞争性，但排他成本较低(俱乐部 产品)，比如有线电视。对于此类准公共品而言，尽 管消费者彼此之间消费互不影响，但由于可以比较 容易地将未付费者排除在消费群体之外，价格机制 能较好地发挥资源配置信号作用，收费筹资成为可 能，从而可以吸引私人部门的进入。因而，对于此类 公共品，政府供给与私人供给均可采用。

第四，具有竞争性，同时有非排他性(或排他成 本较高)(公共池塘资源产品)，比如城市道路。此 类准公共品的消费者之间彼此互相影响，特别是在 达到拥挤点以后，竞争关系更是明显，但由于排他成 不可能或成本高，从而不能(或很难)将未付费者排 除在外，价格机制难以适用。因而，私人供给不可 能，而由政府供给便是一个不错的选择。

第五，具有竞争性，同时排他成本较低，比如高 等教育。此类准公共品在性质上更加接近于私人 品，消费者之间存在竞争关系，同时又可以比较容易 地实现排他，收费或接受捐赠成为其经常采用的筹 资方式。因而，私人供给是最常采用的方式，政府有 时为实现特定目标也会参与供给。

(二)技术进步――改变公共品的性质特征 (非排他属性)

实际上，公共品的非排他和非竞争性质属于两 个不同层面的问题。公共晶的排他性与否以及排他 程度的高低，涉及的是一个成本问题而不是一个逻 辑问题，其可行或者不可行依赖于执行成本的相对 高低，而排他执行成本最终则取决于技术水平。 公共品的竞争性与否以及竞争程度状况则直接取决 于消费者的数量，属非技术因素。因而，技术进步可 以通过降低公共品的排他成本以影响非排他属性， 从而改变公共品的性质特征，进而影响公共品供给 机制的选择。

第一，技术进步使得区分消费者付费与否成为 可能，从而直接改变了某些公共品的属性，使其由非 排他状态变为排他状态。譬如，在有线电视技术发 明以前，电视信号都是通过电磁波的形式向消费者 传送，消费者对电视信号的消费既是非竞争的，也是 非排他的，此时的电视信号是纯公共品，几乎全部由 政府提供，私人供给的情况很少甚至没有。但是，随 着科学的不断发展，有线电视技术、加密技术开始出 现，电视信号不能排他的问题得到有效解决，那些不 愿付费的消费者将会很容易地被排除在有线电视的 消费之外，而由私人投资兴办的电视台也开始涌现。

第二，技术进步使得准确计量成为可能，从而大 大降低了公共品的排他成本。准确计量技术的落后 使得公共品的排他成本较高，容易产生过度消费甚 至浪费现象，导致“公地悲剧”。技术水平的不断进 步改变了这种状况，可分割、可计量的技术使得消费 者对公共品的消费量一目了然，由此便可根据消费 量对消费者征收使用费，从而为私人资本参与这些 行业或领域公共品的供给提供可能。比如，在没有 采用水表(洁净水和污水)、电表、气表、热表等计量 工具之前，水、电、气、热这些生活必需品由消费者免 费消费或平均承担成本，浪费现象严重，私人投资难 以取得利润。而采用科学计量工具之后，每个消费 者的使用量均可明确核算，对其收取的使用费使得 弥补供给成本成为可能，因此，这些行业对私人资本 的吸引力越来越大。

第三，技术进步可以改变某些公共品产业的性 质，使公共品的生产过程可以垂直或水平分解，而且 进入门槛不断降低，从而为私人资本进入提供可能。 技术进步对整个公共品产业都具有自然垄断性的状 况提出了挑战，整个产业链条不再具有完全相同的 自然垄断性质，其中某些业务完全可以进行竞争，而 且进入竞争的门槛越来越低。比如，在程控交换机 技术没有发明之前，电话通信整个行业都具有一定 的自然垄断性，此时经常采取的办法是由政府统一 经营，私人资本禁止涉人；程控交换机技术以及IP 技术的产生使得通信网络和通信服务得以分离，通 信网络由于仍具有自然垄断的特点而仍需政府独家 经营，通信服务却已具备了进行竞争的条件，从而私 人资本开始大量进入此领域并展开充分的竞争。

(三)政府职能理念――决定政府活动范围

若将整个社会简单地划分为公共领域和私人领 域，那么公共品是公共领域的核心问题，政府的活动 应主要集中在公共领域，但不同的政府职能理念却 决定了政府在公共领域活动的范围以及介入的程 度。历史地考察，政府职能理念的变迁主要经历了 三个阶段。

第一，“斯密”政府。在早期自由资本主义阶 段，政府的活动范围十分有限，且必须以促进私人资 本发展为核心，仅仅承担“夜警”的角色，其主要职 责被明确规定为提供国防、维持社会秩序以及必要 的基础设施等三项公共品。而与之相对的私人部门 的活动领域却十分广泛，“看不见的手”不仅向全社 会提供大量的私人品，而且，还在一定程度上承担着 部分公共品供给的任务。斯密曾指出，私人供给公 路、桥梁、运河等公共品，应坚持利于商业发展和费 用适度原则，即“只能在商业需要它们的地方兴建， 因而只能在宜于兴建的地方兴建。此外，建造的费 用，建造的堂皇与华丽规模，也必须与该商业的负担 能力相称，就是说，必须适度。”

第二，“凯恩斯”政府。20世纪30年代的大危 机打破了传统古典经济学的市场无所不能的完美幻 觉，使人们普遍意识到市场制度的缺陷。凯恩斯提 出应抛弃自由放任的自由主义，充分发挥“看得见 的手”的作用，实行政府干预经济以刺激社会需求， 由此，政府对经济生活的干预逐渐增多并达到高潮。 其结果便是公共品的政府供给方式成为主导，由政 府供给的公共品在范围、种类、数量以及质量等方面 都比以前有所提高，不仅如此，政府还介入私人领 域，直接参与一些私人品的供给。

第三，“哈耶克”政府。从凯恩斯的国家干预论 被提出，哈耶克就对其展开强烈批评，但两人的激烈 论战却被当时凯恩斯主义的盛行所掩盖。20世纪 70年代以后经济的持续“滞胀”又使人们开始反思 凯恩斯主义，重新审视哈耶克的自由主义思想。哈 耶克强调应重回“古典”，重视市场的“自生自发”秩 序，限制政府过多干预经济。而正是在哈耶克思想 的影响下，20世纪80年代开始西方资本主义国家 纷纷展开私有化与放松管制浪潮。许多涉及公共品 行业的国有企业和自然垄断行业纷纷对私人资本开 放，公共品的私人供给情形逐渐增多。

(四)公平与效率――选择供给机制的标准

公平与效率是任何时期公共晶供给机制选择的 都应坚持的两大标准，而且事实上，政府职能理念变 迁的每一个阶段都蕴涵着公平与效率的权衡与选 择。一般来说，政府供给更看中公平而忽视效率，而 私人供给则更强调效率。因此，不同时期对公平与 效率的不同侧重必然导致不同公共品供给方式的选 择。比如，欧洲的运河桥或水闸。在自由资本主义 时期，人们笃信市场制度的完美无缺，强调私人部门 的效率，限制政府作为，坚持只要市场能发挥作用的 地方就不需要政府参与。因此，那时欧洲的许多运 河桥或水闸由私人供给而不是政府供给，其主要理 由便是私人部门相对政府部门的效率要高。而二战 结束后，许多欧洲国家的社会上台执政，他们 强调社会公平，认为各个收入阶层包括低收入者都 具有获得公共品的权利，并保证最低的公共品消费 水平。因此他们将运河桥或水闸之类的基础设施行 业公共品收归国有，由政府供给。但20世纪80年 代以来，因缺乏竞争和管理缺陷，政府供给的公共品 效率较低，造成宏观税负上升，政府支出规模扩大， 财政赤字增加，政府债台高筑，反过来进一步加重纳 税人负担。因此，保守党上台执政后纷纷进行私有 化改革，又将许多基础设施类公共品行业放给私人 经营管理，重回私人供给的轨道。

又如社会保障。建立社会保障的初衷是为了实 现公平，特别是保护那些在市场竞争中处于不利或 弱势地位的群体，供给主体主要为政府。但随着社 会保障覆盖范围的扩大和保障层次的提高，由政府 单一供给已逐渐显出诸多的矛盾与缺陷，主要表现 为宏观税负水平的提高以及保障的低效率。因此， 为了提高效率水平，目前世界各国都在力求改变完 全由政府单一供给的现状，将国家保障、企业补充保 障以及个人保障结合起来，使个人承担部分社会任 务，从而充分加强个人对风险防备的责任。

(五)政府政策倾向――私人供给的前提与保障

第一，管制政策。由于事关全体公民的利益，政 府一般都对公共品行业进行严格的管制，此时被管 制行业由政府独家供给，私人供给决无可能。 但政府管制往往会产生低效率、甚至是无效率的局 面，资源浪费、官员寻租的现象时有发生。放松管制 为公共品私人供给提供了前提和可能，私人资本逐 渐进入那些所需投资规模较小、能够实现排他或部 分排他的公共品行业。

第二，税收政策。政府对私人部门和非营利组 织的税收政策是影响其发展和供给公共品规模的重 要因素。显然，政府对私人部门供给公共品给予税 收减免等优惠政策，会提高其供给能力，增加激励， 可以提高私人供给份额。反之亦然。

第三，政府购买与捐赠政策。20世纪70年代 以后，美国非营利组织供给公共品的规模扩大得益 于政府购买和捐赠。随着政府职能的扩张，尤其是 联邦政府实施的医疗保险、地方政府实施的低收入 者的医疗补助、贫困救济、食品券等社会保障职能的 扩展，为了避免政府直接供给(或生产)的低效率和 政府机构的扩大，与私有化相并行的另一种选择便 是政府提供资金，委托非营利组织供给(或生产)， 双方形成契约关系，既避开了非营利组织自身筹资 不足的难题，也保证了不同非营利组织之间的竞争， 高效使用政府资金，又有利于稳定和增加就业，一举 多得。为了体现对非营利组织供给公共品的支持， 政府也给予非营利组织一定的捐赠。

(六)需求规模及其偏好的多样性――私人供 给的空间

人们对不同类别公共品的需求偏好是有差异 的，因而供给方式也不宜一概而论。人们对国防、外 交、法律、行政管理、基础设施、城市公共卫生、公共 安全等的需求尽管存在差异，但共性大于差异，政府 提供可以发挥“规模效益”的长处，可以降低管理成 本，效率更高。而对医疗服务、病人护理院甚至教育 等，人们要求相对多样化，基本的要求可能相近，进 一步的要求则是“对症下药”的个。这既使 政府统一供给显现出不足，也为私人供给创造了可 能的空间。私人提供一些服务项目可以“量体裁 衣”，更能满足消费者的不同需求。用美国前总统 里根的话说，“这种战略(即私人供给服务)确保生 产消费者需要而不是政府官僚所需要的服务”。

(七)私人资本规模――私人参与公共品供给 的可能性

第一，私人资本发育程度决定私人参与公共品 供给的程度。尤其是对于转轨过程中的国家而言， 由单一的公共品政府供给转变为政府、私人混合供 给，其进程和格局在相当程度上取决于私人资本发 育程度。就中国目前而言，包括外商投资、港澳台投 资、国内集体经济、联营经济、股份制经济、私营经 济、个体经济在内的大口径的私人资本的引入和成 长，加之规模可观的居民储蓄，是私人资本供给公 共品的财力基础。

第二，融资制度的创新可促进私人资本参与公 共品的供给。公共品融资制度的创新主要表现在两 个方面。其一，现代公司制的产生，使得众多闲散的 中小资本可以集中起来，改变了私人资本愿意投资 公共品但财力不足的尴尬局面，从而极大地促进了 私人资本对公共品领域投资的增长。其二，项目融 资的出现可以尽可能少地占有自有资金，还可以在 法律责任上将项目公司和承办企业区分开来，因此， 对于那些有偿还能力并能盈利的公共品项目，私人 更愿意通过项目融资的方式进行，如资产证券化等。

四、结论与政策建议

公共品供给机制包括政府供给、市场供给和自 愿供给等三种。某一公共品的供给方式不是一成不 变的，相反，其供给机制的作用边界是在不断的变迁 中。如将市场供给机制与自愿供给机制统称为私人 供给机制，则公共晶供给机制的边界变迁主要表现 为私人供给转为政府供给和政府供给转为私人供给 两个方面。公共品供给机制作用边界是影响公共品 供求的多种因素作用的结果。从供给角度看，公共 晶的性质特征、私人资本的规模影响供给方式的变 迁，而技术创新又会改变公共品的自然特性，从而影 响公共品的供给方式；从需求方面分析，公共品需求 规模及偏好的多样性会影响公共晶供给方式变迁。 而政府职能理念、公平效率准则以及政府政策的导 向也会对供给边界的变迁产生一定影响。

针对目前中国的国情，特提出以下政策建议：

1．中国目前正处于经济的起飞阶段，公共品需 求庞大而政府财力有限的矛盾十分突出，应在保证 公共品政府供给的基础上，充分发挥私人部门在公 共品供给中的作用，适当引入市场供给和自愿供给 机制。

2．政府应在制定发展规划、提供信息服务、放 松管制等方面为私人部门参与公共品(主要是准公 共品)供给创造必要的条件，并利用税收、土地等政 策措施鼓励私人供给的发展。

3．政府对政府和私人部门供给公共品均应实施 监管，包括对公共品供给质量和标准的监督，对收费 项目、收费标准和非营利组织财务活动的监督，以及 可能出现的负外部效应的约束。