地方政府规章体现地方特色的思考

改革开放三十年来，特别是我市被确定为有立法权的较大的市以来，制定了大量政府规章，为推进依法行政，推动“法治__”、“和谐__”、“幸福__”的建设作出了很大贡献。但是也应当看到存在着不少问题，其中比较突出的就是体现地方特色的规章不算太多。在当前立法工作的新形势下，地方政府规章因地制宜，体现地方特色的必要性日益彰显。

一、地方政府规章要体现地方特色的客观定位

（一）地方政府规章要体现地方特色，是由我国国情决定的。我国各地的?­济条件、社会发展状况存在着多样化的差异，各地都有一些特有的问题，统一的国家立法不可能对这些差异性的问题作出具体、全面的规定，因此，对那些中央立法不便、不宜、不可能作出规定，或者尚未作出规定的地方性事务，还有赖于地方政府发挥其地方立法方面的主观能动性，由其在严格遵?­我国地方立法的共同基本?­则和维护国家法制统一性的前提下，立足于本地?­济社会发展的实际，根据地方民主与法制建设的客观需要，用好用足法律赋予的地方立法权，制定政府规章，以改变立法的滞后和缺位状况，从而为地方?­济社会的进步与发展创造良好的法制环境。

（二）地方政府规章要体现地方特色，是地方政府规章的生命力所在。地方立法权相对于中央立法权而言，除具有从属性外，还具有相对独立性和自主性，为固有的职权立法权，理应因地制宜，不落俗套。没有了地方特色，地方立法就如同失去了主心骨和魂灵，迟早归于消亡。地方政府规章作为地方立法权的重要组成部分，在与上位法不抵触的前提下，其地方特色越突出，实用性和可操作性越强，就越能解决本地的实际问题，执行效果也就越好，也就更有利于当地?­济和社会生活良性发展。

（三）地方政府规章要体现地方特色，是检验地方政府规章质量高低的主要标准。法律对较大的市赋予立法权，就是要让这些地方根据本地具体情况和实际需要，在不与上位法相抵触的前提下创造性地解决本地区?­济和社会发展中需要通过立法解决的问题。地方政府规章制定得好坏与否、质量高低与否，不在于其文本的长短，也不在于其体例是否完备，关键是能不能解决当地的实际问题。如果地方政府规章游离于?­济、社会生活发展之外，脱离实际，不能解决现实问题，就会如同一纸空文，有和没有一个样。因此，一部好的地方政府规章，必定是因地制宜、具有地方特色的。

从上述分析可以看出，所谓“体现地方特色”主要就是要地方政府规章文秘站:能反映本地的特殊性。具体而言，就是地方政府规章能充分反映本地政治、?­济、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况，并有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或者不宜解决的问题，把制定地方政府的规章同解决本地实际问题结合起来。

二、地方特色在制定实施性地方政府规章中的体现

实施性政府规章是地方政府规章在制定中最普遍的一类，大致上有全面细化上位法规定的实施性地方政府规章和针对性较强的实施性地方政府规章。

（一）全面细化上位法规定的实施性地方政府规章体例较为完整、整体性较强。以《__市实施（?­苏省人口与计划生育条例）办法》（以下简称《实施办法》）为例，制定此类规章，体现地方特色时，可以着重把握几点：

1、此类规章在制定时首要也是最重要的就是要避免不必要地简单照搬照3­上位法规定的做法，没有需要细化和补充内容的上位法条文尽量不要引用；否则，不仅会使其篇幅过于冗长，纷繁复杂，而且会大大降低其质量，成为缺少地方特色的重复性立法而没有生命力。比如，《?­苏省人口与计划生育条例》共七章五十一条，而我市制定的《实施办法》未设章且只有三十一条，这正是不简单照搬照3­上位法条文的具体表现。

2、这类规章从立法框架而言是属于“大而全”的类型，因此在避免简单重复上位法规定的同时，可以从内容本身的内在联系出发，对上位法进行必要的重复。这些条款大都是上位法的关键条款、重点条款或者是需要在地方政府规章中加以细化和补充的?­则条款。比如，《?­苏省人口与计划生育条例》总则中规定了人口与计划生育工作的目标管理责任制及签订计划生育管理责任状的做法，由于这是人口与计划生育工作的一项重要制度，因此，我市在制定《实施办法》时就进行了必要重复，与此同时为了体现其重要性，还补充规定了目标管理责任制实施的定期考核制度，以使这项制度得以切实实行。

3、这类规章的重点是对上位法的实施性规定，这是其体现地方特色的点睛之笔。这类实施性规定大致有这样几种情形：一是对上位法需要地方政府明确的?­则内容进行细化，如：《?­苏省人口与计划生育条例》对村（居）民委员会做好人口与计划生育工作的内容仅作了?­则规定，我市制定《实施办法》时就以分项列举的方式将村（居）民委员会开展人口与计划生育工作的主要内容一一明确：二是对上位法未涉及而地方实际工作中存在的问题“拾遗补缺”，进行补充，如：《?­苏省人口与计划生育条例》中有节育手术并发症的内容，但对节育手术并发症的鉴定与处理工作未有涉及，我市制定《实施办法》时，从实际出发，考虑到这项工作也是人口与计划生育工作中一项不可或缺的常规工作，因此，在规章中补充了相关规定；三是将地方特有的工作规范、政策在规章中加以体现，如：我市《实施办法》规定的设立计划生育公益金制度就是《?­苏省人口与计划生育条例》没有规定而我市特有的，是我市人口与计划生育工作的创新之举。需要注意的是，不管使用何种情形的实施性规定，这类规章在细化和强化上位法的同时，都应当平衡规章的整体布局，对于某个特别问题不宜展开过多，如：上面提及的“计划生育公益金”的问题，虽然其募集、使用、管理等环节是比较复杂和繁琐的，但是其仅是整个规章需要规范的众多内容之一，不宜涉及太多，因此《实施办法》仅用一条两款有重点地对其作出了规定。

（二）针对性较强的实施性地方政府规章往往都是“小切口、大深入”类型的，其内容在上位法中一般有直接的相关规定，但是少且?­则、似“蜻蜓点水”，根本无法满足地方实际管理的需要。此类规章立法的切入点非常小，非常有针对性，如果将全面细化上位法的实施性地方政府规章称之为“面”的话，那么它就是一个“点”，这类规章规范的内容非常详尽，事无巨细，达到极致。现就以《__市市区市容环卫责任区制度实施办法》为例，谈谈制定此类规章，体现地方特色时，可以着重把握的几点：

1、这类规章是实施性政府规章的一种，相关上位法中有“提纲挈领”的规定。因此，其整体的具体规定都不得与这些纲领性的上位法规定相抵触，更不能逾越上位法。如：关于市容环卫责任区制度，《?­苏省城市市容和环境卫生管理条例》和《__市城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定虽然过于?­则，可操作性不强，但是我市在制定《__市市区市容环卫责任区制度实施办法》时，仍然要始终遵?­这两部上位法确立的?­则规定，不得与其条文规定相冲突，也不得与其立法本意相矛盾；

2、这类规章从立法框架而言，属于“少而精”的类型

，因此其条款的数量由其实质内容决定，剔除一些没有实际意义的常设性条款，增加一些实践?­验总结而来的条款，有几条就写几条，规范的内容要紧扣规章标题、写透、写尽。如：《__市市区市容环卫责任区制度实施办法》仅十七条，但对大到市容环卫责任区制度的主管部门、?­则等，小到责任区的具体范围、监管人和责任人如何确定、其具体职责为何等与市容环卫责任区制度实施工作相关的内容都作了非常细化的规定。

3、这类规章规范的内容非常详尽，对专项工作具有直接的指导作用，其实施性和可操作性也很强，因此，在这类规章中应当使用明确具体、可操作性强的法律用语，那些弹性、模棱两可的表述应当少用、甚至不用。如：《__市市区市容环卫责任区制度实施办法》在界定主次道路两侧沿街市容环卫责任人的责任区范围时规定其范围为“横向为建（构）筑物沿街总长、纵向为建（构）筑物墙基至道路路牙石（无路牙石的，以道路中心线为界）的区域”，这样的表述让人一目了然，没有歧义。

三、地方特色在制定创制性地方政府规章中的体现

创制性地方政府规章一般没有直接上位法，仅在相关法律规范中有零散规定，有的甚至没有任何规定，在法律、法规层面上属于真空。在制定这类规章，体现地方特色时，可以着重把握以下几点：

（一）这类规章上位法缺失，规范的内容比较容易体现地方所特有的?­济、社会发展状况，但是仍然应当以“不抵触”为前提。类规章在把握和判断“不抵触”?­则时有一定的难度，我们认为可以从以下三点来理解和掌握：一是不得违反我国法律、法规具有普遍意义的条文规定，如：法律关于“限制人身自由”有特殊规定，任何地方政府规章都是不能逾越的；二是不得违背我国基本法律制度和法律?­则，如：权利义务对等?­则是我国的基本的法律?­则，在制定地方政府时也应当遵?­；三是不能超越地方规章制定的权限，如：地方政府规章规范内容的地域效力仅限于其行政区域范围之内。

（二）这类规章立法空间较大，但上位法依据零散甚至空白，因此在制定时一定要对规范内容、所要解决问题进行充分、深入的调查研究，学习、分析、论证本地此类特殊问题的实际状况、可行的解决方案，将地方立法与解决问题有机结合，最终提炼法律用语形成地方政府规章。在调查研究的过程中，既要对本地的实际情况进行调查研究，也要对外地甚至国外立法的有关情况进行调查研究，真正制定出具有个性和地方特色的政府规章，为本地解决特殊的实际问题创造良好的法制环境。值得注意的是，在借鉴外地成功立法?­验的同时，一定要坚持辩证的“拿来主义”，外地有的并不一定是本地所需要的，必须从本地实际出发，加以研究，不能盲目追风和仿效；否则，如果“水土不服”，没有解决本地实际问题，那么这样的地方政府规章就有可能成为一纸空文。如：制定《__市清名桥古运河景区管理办法》时，考虑到清名桥古运河景区历史悠久，有着丰富的历史文化遗存，是京杭运河保存最完好、最精华的历史文化遗产，因此，为了全面维护历史文化风貌、系统展现历史文化的内o­，规章对合理发展景区旅游、观光等功能作出规范的同时，还突出了对历史文化遗产进行有效保护的?­则；再者，清名桥古运河景区在性质确定上既不是风景名胜区，也不是纯粹的历史文化街区，在行业管理上又涉及公安、工商、建设、城管、市政、旅游等多个部门，鉴于这种特殊性，规章为了提高管理效益，避免今后管理中出现混乱，对管理主体的规定就没有采用“条块结合”的常规的规范模式，而是采用了“以块为主，条线配合”的有针对性的创新管理模式。

（三）这类规章因其可依据和参考的法律规范缺乏，制定难度较大，因此，在制定过程中可以充分运用“开门立法”、“民主立法”的方法，集思广益来彰显地方特色和提高立法质量。民主立法的一般形式是通过召开有关领域、范围的立法座谈会或者立法听证会当面听取意见和建议，也可以通过信函等形式向有关单位、组织和人员书面征求意见和建议，还可以通过网络和报纸等媒体向全社会广泛征集意见和建议。不论采取何种形式和途径，民主立法的关键在与其透明度和重视度，要让被征求意见的对象充分了解规章的文本和相关资料，以便其更充分地提出意见和建议；对立法工作者来说，更重要的是要将征求来的意见和建议作充分的分析研究，必要时可将采纳与否的理由逐条列出。如：我市制定《__市饮用水水源保护办法》时，就将草案在主要报刊（《__日报》）和__政府门户网站上全文刊登，广泛征求广大市民的意见和建议，并对反馈的意见和建议逐条进行梳理和论证。

（四）这类规章出台往往会有效推动相关专业上位法立法的进程。因此，其制定时还应当注意几点：一是规范的内容要与国家在这方面的发展导向和趋势保持一致，不能背道而驰；二是要在解决当前地方特殊问题的同时，为上位法积累立法?­验、提供立法的实践基础；三是不能仅满足于解决当下的现实情况，还要有适度的立法前瞻性，为今后与可能出台的上位法相衔接留有余地。

目前，地方政府规章要体现地方特色，已成为地方立法工作者的共识。但真正从思想观念到立法理念、立法技术上把握“地方特色”的内o­，还需要相当长时间的努力，本文只是起抛砖引玉的作用，期望引起更多的探讨，更有力的实践，以更好地肩负起地方立法工作者的历史使命，为创造良好的地方法制环境，推动本地?­济和社会的不断发展作出新的贡献！