广东:流转正酣

在工业化和城市化领先全国的广东,城乡和工农用地之间的藩篱早已被种种“球”冲击得七零八落,由于缺乏合法的制度支撑,狂飙突进的流转亦饱含隐忧

作为改革开放的前沿,经济大省广东的工业化和城市化领先全国,也最先遇到土地瓶颈,在工农和城乡争地的大背景下,各种或明或暗的农地流转成为突破瓶颈的现实路径。

农地流转,是指在不改变土地用途和产权性质的前提下,将农地使用权在个人、企业与经济组织间流转。然而,据农业部农业经济研究中心内部报告显示,从用途上看,广东10%左右的耕地流转后被用于非农业用途。

广东的二调数据尚未公布。根据1996年土地利用变更调查数据汇总,广东省土地总面积1797.52万公顷,其中已利用土地1671.22万公顷,土地利用率为 92.97%。全省耕地、园地、林地、牧草地、水面等农用地面积共1527.40 万公顷,占全省土地总面积的84.97%。

于法不合

同许多符合经济发展规律但不合当时法规的新政一样,广东农地流转亦是民间先行,先做后说,再从“地下”走到地上。

农业部报告显示,广东农地承包经营权流转早在上世纪80年代第一轮土地承包期就已开始。广东农业部门某官员直言,如果深究起来,广东早期的农地流转基本都是非法的,但由于经济效益显著,地方政府对此并未强令禁止。

农业部农业经济研究中心经济体制研究室副主任廖洪乐指出,广东农用地的流转形式大都是农民自发创造的,其间曾有过反复,甚至曾被中央严厉批评,但受农民欢迎,符合地方政府发展经济的需求,遂获得很大发展空间。

在国法与民意的博弈中,国家政策首先松动。2004年国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》,规定在符合规划前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。

而广东则更进一步,于2005年出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,规定省内农村集体建设用地可与国有建设用地一样,按“同地、同价、同权”的原则,通过招标、拍卖、挂牌等方式进行交易。

该文成为中国第一份指导农村建设用地流转入市的可操作性文件,当时曾被专家解读为中国“新土地革命”。虽被寄予厚望,但该《办法》与《土地管理法》存在根本冲突,却是难以回避的尴尬。

《土地管理法》第63条明确规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”相关法规也规定,农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。

衔枚疾进

尽管仍未在法律上解禁,但广东农地自发流转已十分普遍,且呈加速发展态势,流转面积由2002年的311万亩增加到2008年的524万亩,年均增加40万亩。十年农地流转后,至2008年,广东已经有五分之一的土地和农户参与了流转。

农业部农村经济研究中心研究员方华介绍说,十年来广东农地流转加速,其动力主要源自农业产业化经营和社会资本与外资大举进入广东农村。

广东农地流转方式与其他省份显著不同,也是促使广东农地流转提速的重要因素。广东主要采用土地股份合作的方式进行流转,“土地入股、量化到人、合股经营、按股分红”。眼下广东股份制农地流转面积占全部流转面积的36%,远远高于其他省份。

中国农地流转股份制始于1992年广东南海。是年初邓小平南巡讲话,大量资本流入广东,开发区大量兴起,地价猛涨。为了实现土地增值收益最大化,南海农民不待自己土地被征用,就主动通过股份合作制方式集中出租土地。

南海农业部门人士介绍说,股份合作制方式实现了土地的“三权分离”:土地所有权归农民集体所有;农户承包权用土地价值量化,以股份合作组织方式体现;土地经营权则由股份合作组织统一规划、使用。

“采用这种方式,是为了绕开土地集体所有、产权不清而带来的问题,最大限度让农民获益。”南海农业局人士介绍说,由于广东省,尤其是珠三角地区工业化程度相对较高,土地价值弥足珍贵,当地农民大都希望通过土地流转获利,但又不甘心看到别人在自己土地上大举生财,而自己只能拿固定租金,于是想出以土地入股,分享集约化经营或土地工业化、商业化所带来的红利。

珠三角各地方政府,乐见农民的发明能让各方满意,也愿意督导协助。

目前,仅佛山一市就已经建立农村股份合作经济组织2957个,其中股份合作联社(有限责任公司)243个,股份合作社2714个,土地股份609.2万份,入股土地面积101.7万亩。拜佛山工业与商业蓬勃发展所赐,农民分到丰厚的一杯羹。2007年,佛山农民人均入股分红1528元。

官民分利

广东农地流转与全国其他地区的另一区别是,广东由集体统一流转的面积高于农户自发流转的面积。2008年底,全省524万亩已流转的土地中,集体统一流转面积为319万亩,占60.9%,珠三角地区比例更高,高达75%。

据南海农业局官员介绍,南海农地已经全部实现集体股份制,已经不存在农民个人承包土地。

高比例的集体统一流转的背后,是地方政府主导下的“土地升值”进程:农业用地在不改变用途的情况下,属于农业内部用地结构调整,是“一本十利”;更大胆一些,突破土地用途管制的红线,实现级差地租的几何级数溢价,则可称得上“一本万利”。

“现在地方政府已经有了台面下的共识:没有突破就没有发展,早突破,早发展,晚突破,晚发展,不突破,难发展。其实在农地流转这一点上,全国各地都存在突破,但广东由于经济发展超前,地方官员突破的愿望更强烈一些。”广东某市农业局官员坦言。

近两年来,珠三角民工荒频现,劳动力成本攀升,“人口红利”已见耗尽端倪,GDP增长压力下的地方官员,寄希望于尚待开掘的“土地红利”之上,新一轮圈地运动方兴未艾。

眼下,广东各地政府开始建立土地流转有形市场。清新县三坑镇在镇政府旁边建了一个两间门面大小的流转服务中心,中心的工作人员都是镇农业办公室的工作人员,土地流转档案按行政村建立,主要记录土地面积、已流转面积、流转对象和流转价款、期限等。

该镇乡村干部对土地流转的积极性较大,因为引进项目往往都是以村或小组的名义进行,一般承包费都是交给村或组,然后再由村组分配到农户手上。除了承包费分配,引进项目的企业为了能在当地立足,一般都要向村/组缴纳一笔管理费。除能增加村组的集体收入,村干部显然也有利可图。

对于农户来说,由于该镇土地规模很小(人均几分地),且土地价格远不如珠三角,流转土地收入不高,高的能达到1000多元,低的也就三五百元,和种地收入差不多。但由于土地流转出去不用劳动,当地农户普遍愿意流转。

苦乐不均

据广东农业部门的人士透露,在这轮新圈地运动中,利益纠葛复杂,情况各异。

在经济发达地区,地方政府财力雄厚,可以“用钱砸”,通过给予农民较为丰厚的补偿,来实现土地整合与再分配。这种情况下的矛盾多为经济矛盾,即农民就补偿数目与政府较力。

广东省农业厅曾出台规定,土地溢价官民四六分账,但执行中珠三角给予农民多高于此比例,而相对贫穷地区则远达不到此标准。

在一些地方政府实力不济的粤北、粤西地区,官员同样心急火燎要做土地文章,但无钱之下只能“用权砸”,运用行政强制手段迫使农民交地,同时给企业做出自己无力兑现的承诺。如此一来,经济矛盾往往升级为社会矛盾,农民上访乃至频发。

广东北部某地政法部门内部会议资料显示,当地公安政法部门每年的工作重点,就是控制由于土地问题而产生的社会矛盾,减少失地农民越级上访、大规模聚集等现象。

广东最为流行的股份制合作的农地流转方式也存在隐患:如果用地企业经营得当,财源滚滚,自然皆大欢喜。

一旦市场情势不佳或经营不善导致亏损,作为股东的农民无法凭借原本“非法”的流转合同索取赔偿,就会拿当初鼓励他们流转的地方政府和村干部是问。这种情况在金融危机期间已有发生,造成地方政府维稳压力陡增。■