完善植物保护法律制度推动农业发展

在国家尚未出台专门植物保护法律、法规的前提下,加快植物保护地方性法规建设,显得尤为迫切。经过多年的努力,《江西省植物保护条例》(以下简称《条例》)于2005年5月27日在江西省十届人大常委会第十五次会议通过,2005年9月1日起正式实施。这是江西第1部,也是迄今为止全国第2部综合性规范植物保护行为的地方性法规。《条例》的实施,对稳定全省植保机构队伍,有效预防和控制农业生物为害、保障农业生产、农产品质量安全、维护农业生态环境、提高农产品国际、国内市场竞争能力、促进农业可持续发展,具有重要意义。

1《条例》出台的背景

江西是农业种植业比重高的省份,也是农业有害生物灾害的高发区。据统计,农作物病虫害年发生面积达1333万hm2次以上,防治面积1733万～2133万hm2次。因农业有害生物灾害导致的粮食减产,每年都在50万t以上。如病虫大发生的2004年,虽然植保挽回粮食损失275万t,但仍因灾减产90万t,直接损失折合人民币达20多亿元。在粮食安全和农产品质量安全的严峻形势下,植物保护工作任务更加艰巨。

国家一直重视和支持植物保护工作,相继出台了一系列专项行政法规和规章。这些法规、规章对规范农作物病虫害防控和农药市场秩序发挥了积极作用。但是,现有的行政法规和规章仅对农药管理和植物检疫等方面做出了原则规定,其他植物保护行为尚未规范。近年来,随着农业结构调整和市场经济的发展,农业有害生物的种类、发生频率和面积不断增加,传播速度逐步加快,暴发流行趋势加大,对农业生产构成严重威胁。在农作物有害生物治理过程中,一些企业、组织和个人受利益驱动,随意向社会农业有害生物测报防治信息,误导农民和农业生产经营组织采取不当的植物保护措施,违规使用植物保护投入品、违反技术操作规程、人为传播检疫性农业有害生物等,给农业生产,农产品质量,人、畜和环境安全带来极大隐患。植物保护机构的监测预报站点、设施屡遭破坏,占用或受干扰等现象时有发生。因此,为适应现代农业发展,落实科学发展观,构建和谐社会,推进植物保护事业健康发展,制定颁布植保地方性法规,十分必要而迫切。

2《条例》主要内容

《条例》共7章38条,着重规范和解决的问题概括起来有以下几个方面:

1)规范条例名称,科学界定植物保护工作内容和范围。《条例》名称的争论贯彻起草的全过程。农业部门坚持植物保护名称的传统、专用。因为长期以来,我国从中央到地方的农业行政管理、农业科研、农业院校、农业技术推广机构设立的从事农作物病虫害测防机构,统统冠以“植物保护”的名称。《条例》名称最终在省人大主任会上获得支持。为避免农业病虫害防治与林业病虫害防治以及野生植物保护概念相混淆,《条例》第二条对植物保护做出了规定:“本条例所称植物保护,是指对农业有害生物实施监测、预报、预防、治理、控制和农业植物检疫,以及相关技术和产品的研究、试验、示范与推广的行为。”

2)以体系建设和经费保障为重点,明确政府植保公共服务职责。植物保护是农业生产保产、保质、保效益最重要的技术和管理措施之一,是一项重要的基础性、公益性工作。为适应不断发展的植物保护工作的需要,保证植物保护工作的正常开展,提高防治重大农业有害生物灾害和控制植物疫情的能力,应将植物保护作为防灾、减灾的公益性事业纳入政府公共服务范畴。《条例》第五条规定:“县级以上人民政府应当加强对植物保护工作的领导,把植物保护工作纳入国民经济和社会发展计划,建立植物保护防灾、减灾体系,组织制定重大农业有害生物灾害及疫情应急预案,健全植物保护机构。”“乡级人民政府应当组织做好本行政区域内植物保护工作,确定专职植物保护人员,逐步建立和完善农业有害生物监测设施。”“公益性植物保护所需经费纳入各级人民政府财政预算。”

3)强调“3个无偿”,明确相关部门的职责。《条例》强调了农业部门的植物保护管理的主体地位,应当及时无偿预报防治信息。同时,根据植物保护工作的实践经验,《条例》第六条第三款和第十七条规定,科学技术、气象、工商行政管理、出入境检验检疫、环境保护等部门和单位应当按照各自的职责,做好植物保护工作;气象台站应当无偿向当地农业部门所属的植物保护机构提供监测农业有害生物所需的公益性气象服务;广播、电视、报刊等新闻媒体应当无偿传播当地农业部门的农业有害生物预报防治信息。

4)强化“3个安全”,促进农业可持续发展。强化农业(粮食)安全、农产品质量安全、农村生态环境安全,促进农业可持续发展,是贯穿《条例》全文的1条主线。植物保护行为造成的环境污染和生态破坏十分突出,农药污染是农村面临污染的重点。为避免和减少农业有害生物防治过程中对农产品和环境的污染,《条例》第二十一条、第二十八条、第二十九条规定,各级人民政府应当鼓励和支持农民和农业生产经营组织使用科学、先进的植物保护技术;重点支持植物保护无公害技术和高新技术应用研究;推广植物保护新技术、新产品必须对其在当地的适用性和完全性进行评定,禁止经营、使用国家禁用的植物保护技术和产品,并对此区别经营者与使用者分别作出了罚则。

5)规定了监测预报工作程序,提高了从业人员门槛,规范了信息行为。监测预报是植物保护工作的1项专业技术性强、工作连续性要求高、公益性突出的基础工作,需要建立和健全科学统一的工作制度,配备具有相关专业知识的专职人员。《条例》第九条、第十条、第十六条对县级以上人民政府农业行政主管部门及所属的植物保护机构,做好本行政区域内农业有害生物的监测和预报工作做了规定。要求省人民政府农业行政主管部门应制定农业有害生物监测预报办法,县级以上人民政府农业行政主管部门所属的植物保护机构按照监测预报办法的要求,做好本行政区域内农业有害生物的监测和预报工作。其他任何组织和个人不得向社会农业有害生物预报防治信息。农业行政主管部门所属的植物保护机构配备的专职监测预报技术人员应当具有植物保护专业或者相关专业大专以上学历,乡(镇)植物保护人员应当具有中专以上相关专业学历。第十一条、第十二条对监测设施和观测环境的保护做了规定。第十五条专门就乡镇植保员的职责做了规定。

6)建立了重大农业有害生物灾害和疫情控制机制。重大农业有害生物灾害和疫情一旦发生,极易扩散和广泛传播,造成严重为害和巨大经济损失,必须及时采取有力措施,严格防控疫情,强制消除疫点。《条例》第四章对政府及有关部门扑灭和控制重大农业有害生物灾害和疫情的职责做了具体规定,明确规定重大农业有害生物灾害治理和疫情控制,由当地县级以上人民政府负责,并授权县级以上人民政府在紧急情况下可以调配和征用抗灾物资,并对重大农业有害生物灾区和疫区的划定、撤销,灾害和疫情控制做了原则性规定。

7)尊重和保护了农民和农业生产经营组织的合法权益。植物保护工作与农民和农业生产经营组织有着直接的利害关系,涉及人民群众的切身利益。因此,既要调动全社会各方面力量关心支持植物保护工作,更要维护好农民和农业生产经营组织的正当合法权益。《条例》第十四条规定:“因建设农业有害生物监测预报站点或者监测和预报防治需要,给农民和农业生产经营组织的财产、生产经营造成损失的,应当依法给予补偿。”《条例》第二十六条规定:“造成被征用物资消耗或者毁坏的,由征用的县级以上人民政府负责补偿。”

8)明确了法规实施部门执法人员的法律责任。为增强法规实施部门执法人员依法行政意识,规范执法行为,《条例》第三十六条明确了县级以上人民政府农业行政主管部门及植物保护机构的工作人员截留、挪用植物保护专项经费和物资;在重大农业有害生物灾害和疫情控制中未及时采取控制和扑灭措施,给农业生产造成重大损失;迟报、漏报、虚报、瞒报农业有害生物灾情和农业有害生物预报防治信息;违反法定权限、程序执法;、、等行为的法律责任,体现了《条例》既规范社会相关行为,也规范执法者自身行为的要求。