二次开发破“地荒”

8月5日，国土资源部下发通知，要求各地方国土资源局在工业化、城镇化进程中探索土地的科学合理利用，充分开展低丘缓坡荒滩、劣质农用地等未利用土地的开发利用试点，鼓励土地“二次开发”。

土地“二次开发”面对着是日趋紧张的土地供应局面，多年来，很多地方政府为提升GDP和本地区就业率，不惜以零地价招商引资，土地成为“赠品”，结果不少省份提前将土地指标用完，“河北省2011年年底用地规模已经超过《河北省土地利用总体规划（2006年-2020年）》截至2020年土地用地规划总量的3倍，广东省、山东省等也都把今后数年的土地指标用完了”国家土地总督察办公室一位领导在国土部一次内部会议上表示。

“打击闲置土地成为2012年国土部的工作重点。我们内部把‘二次开发’称为‘二次创业’，其重要性不言而喻。因为土地‘二次开发’的根本就是盘活土地资源，这是解决土地稀缺问题的关键所在。”国土部咨询中心一位专家表示。

5月24日，国土资源部和广东省政府在广州共同举办节约集约用地政策创新座谈会，徐绍史在会议上指出，规范有效推进城镇低效用地的二次开发，势在必行。他提出，对广东的试点经验要认真梳理，总结提升，形成制度层面的、有针对性、应用性和普适性的城镇低效用地二次开发试点管理组合配套政策，进行适度推广。

“关于‘二次开发’，国土部目前只有精神，相关政策肯定会研究制定。“二次开发”笼统来说是对城镇低效用地的开发，其中不仅包括我们常见的旧城镇、旧厂房、旧村庄等，这部分约占30%，经济开发区闲置、企业闲置土地等也在其中。”国土部土地利用司相关人士透露，其中经济开发区的闲置土地盘活成为了“二次开发”的排头兵。而在未来数年，城市更新将为“二次开发”提供一定数量的土地供应。

深圳样本：“整村统筹”成“”重点

今年5月，深圳市公布了《深圳市土地管理制度改革总体方案》，在全国又一次率先改革。在这次土地二次开发改革中，坪山被视为改革的两个综合试点之一，同时也是城市发展单元的试点单位，担当土地二次开发利用机制统筹以及探索城市发展单元整体开发政策使命。根据目标，到2015年底，坪山的任务是基本形成以土地开发利用为核心的存量土地循环高效利用体制机制。

在《深圳市土地管理制度改革总体方案》及其近期实施方案（2012―2015年）中，明确要求坪山新区作为开展土地管理制度改革的综合试点，这是新时期国家、省、市赋予坪山新区的新使命和新任务，也是深圳探索高度城市化地区土地管理和利用新模式的重要举措。

为此，坪山新区根据深圳市的总体方案及其近期实施方案的部署，借助与市规划国土委开展“合作共建”的平台，重点围绕加强土地管理与调控、完善国有土地产权制度、推进土地二次开发、深化土地市场化改革、推进区域土地合作等，深入开展土地管理改革的综合试点，探索建立适应坪山新区发展的土地利用和管理模式，制定了《坪山新区推进土地管理制度改革综合试点行动方案（2012―2015年）》（送审稿），要求未来三年坪山新区突出以“整村统筹”的土地整备为重点，推进土地二次开发。所谓“整村统筹”，即通过整片土地的整备，综合运用规划、土地、产权及相关政策，优化整合城市空间，同时解决土地历史遗留问题的土地二次开发方式。

坪山新区管委会主任冯现学要求，各相关单位要把实施的行动方案作为全面推进新区走新型城市化道路，建设五大新城、理想新城、幸福家园的系统支撑、动力来源来看待和认识。

土地二次开发中，坪山将通过推进“整村统筹”土地整备为核心的二次开发，进而推动实现土地确权、原农村城市土地历史遗留问题解决、二次开发统筹联动机制建立、投融资等问题的土地制度改革。

在这次试点上，坪山的目标是到2015年末，基本形成以土地开发利用为核心的存量土地循环高效利用体制机制。

未来一年，坪山新区土地管理制度改革的重点将是以金沙、南布、沙湖等社区为载体，建立健全“整村统筹”土地整备的一整套政策体系，全面推进“整村统筹”土地整备试点工作；以坪山中心区、坪山河启动区为平台，推进各种二次开发手段的探索尝试。此外，还将在金龟、石井、竹坑等社区研究探索基本生态控制线优化调整，积极推进“坪山―大亚湾新能源产业合作示范区”、“秀山经济合作区”的开发建设。

为确保改革试点的顺利进行，坪山新区成立了综合试点领导小组，由区主要领导担任组长和副组长，并和市直相关机构建立密切协调机制，充分调动各方力量，运用各种手段，拓展改革的实施路径。

开发区成土地再利用的排头兵

土地“二次开发”的操作主体主要有3个，即政府、土地使用权人或市场主体、村组织，他们常以合作的形式共同开发。而“二次开发”的对象则以各城市经济开发区、技术开发区作为重点之一。

具体操作办法采取资本运作的形式，经济开发区管委会引导开发区内的实力型企业收购低效闲置资产，或是通过招商对接的方式，积极引入区外优势企业进区收购，把开发区部分闲置土地充分利用起来。

江苏省张家港保税区可算是土地“二次开发”的典范。该保税区规划土地局向本报出示的资料显示：以土地“二次开发”助推“二次创业”，张家港保税区管委会成立了土地清理领导小组，对整个园区闲置土地进行排查摸底。对取得土地使用权超过两年未使用的地块，依法收回国有土地使用权，重新进行市场配置。截至2011年底，该保税区通过无偿收回、有偿回购等方式，收回7家企业共2238亩国有土地使用权。同时，保税区还开展落后产能企业专项清理，关闭了32家落后产能企业，重新配置土地1104.9亩，而这已经超过了该保税区的新增供地规模。

“有些企业的闲置土地可能闲置时间还没有满两年，但因为现实需求，我们就先跟企业商量，与企业合作对土地进行‘二次开发’，一般利润分配比例是五五开，”张家港保税区人士透露。

山东省威海市乳山经济开发区亦有同样的成功经验，其区内的华信食品与台湾客商共同投资8000万元，收购了久业仓储及周围40多亩闲置土地，之后在此打造出一条由食品研发、生产直至仓储物流的产业链。

城市更新提供“二次开发”资源

“此种土地‘二次开发’模式主要集中于发达地区，过去政府常采取零地价引进企业，现在则是与盘活闲置土地挂钩，部分地方政府开始调整招商模式。比如某企业需要大量土地进行生产建设，那么政府会跟这个企业达成协议，允许其盘活一部分开发区内闲置用地，而对于由此产生的利润，政府会从中拿走该土地增值收益的三成左右。”亦庄经济开发区一位招商人员坦言。

今年7月1日开始实施的《闲置土地处置办法》对闲置土地规定了相对严格的处罚办法和“闲置”费用标准，指出将很快对闲置土地征收增值地价，对于土地闲置满两年的将依法无偿收回、坚决无偿收回或者重新安排使用，“闲置土地是土地‘二次开发’的重要对象，各地方国土局都在探索中。”西安市国土资源局一位工作人员说。

“国土部内部调研结果显示，多数发达城市要在2020年前完成40平方公里的城市更新，其中拆除重建类在30%以下，剩下的总面积近30平方公里的土地都是地方政府可‘二次开发’的土地资源。所以土地‘二次开发’对于城市的发展将越来越重要。”上述国家土地总督察办公室领导指出。

有关人士指出，此次国土资源部下发鼓励“二次开发”的通知只是一个精神，我们更期待国土资源部或各地方政府尽快出台操作细则，以让土地“二次开发”落到实处，迅速形成土地供应，以促进我国的城市土地供应从摊大饼的外延式粗放增长向提高土地利用效率的集约化增长方式转变。

（资料来源：《中国房地产报》、《广州日报》、《南方日报》）