中央政府与地方政府的政策博弈及其治理

【前言】中央政府与地方政府的政策博弈及其治理由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。一、问题的凸现与加剧 改革开放以来，中国的经济取得了令世人瞩目 的成就，其转轨之路也得到许多学者的称道，但在 风光无限的背后，暗流汹涌：随着改革的深入，中央 政府和地方政府的矛盾和冲突正在加剧，而这在学 术上并未引起足够的重视。历史研究强调，中国的 经济...

摘要：本文描述了中央政府和地方政府政策博弈的凸现与加剧，认为这种政策博弈的制度性根源是市场取向的分权制以及以GDP为核心的政绩指标考核体系，制度性根源对政策博弈具有传导机制。这种政府博弈的积极影响促进了中央政府政策的更加合理、完善，而消极影响则是中央政府调控能力大打折扣、中央政府遭遇信任危机和扰乱市场秩序。治理途径则在于建立新型中央政府和地方政府关系，采取消除政策博弈的措施，即真正做到财权与事权的统一、建立居民的退出与呼吁机制、构建更加合理的政绩观与指标考评体系。

关键词：政策博弈；中央政府；地方政府；

中图分类号：F224．32

文献标识码：A

文章编号：1002―2848―2006(02)―0045―07

一、问题的凸现与加剧

改革开放以来，中国的经济取得了令世人瞩目 的成就，其转轨之路也得到许多学者的称道，但在 风光无限的背后，暗流汹涌：随着改革的深入，中央 政府和地方政府的矛盾和冲突正在加剧，而这在学 术上并未引起足够的重视。历史研究强调，中国的 经济改革是一场自下而上的制度变迁过程，即地方 政府“强迫”上级政府同意变革的过程，这也是中国 经济转轨成功的关键。但随着改革的深入，一幕幕 不和谐的画面浮现在我们面前：中央政府的许多政 策出台后，地方政府并不认真执行，而是推诿、消极 执行。上有政策，下有对策，二者的政策博弈陷入白 热化。最近几年，在贯彻落实科学发展观、走新型工 业化道路、减轻农民负担、按保护价收购农民余粮、 维护被征地农民权益等问题上，都可以看到中央政 府与地方政府政策博弈的影子。而2005年以来对 于住房价格的调控，更把中央政府与地方政府的政 策博弈推向极致。

2005年3月底，国务院常务会议讨论并通过了 《国务院2005年工作要点》，对房地产调控提出了 重要意见。其目的主要有两点：一是稳定住房价格； 二是调整住房供应结构和土地供应结构，增加普通 商品房和经济住房的土地供应。2005年5月初，建 设部、国土资源部等七部秀了《关于做好稳定 住房价格工作的意见》，对房地产市场的宏观调控 措施进一步细化，加息、限制贷款、提高契税、征收差 额营业税等乎抑房价的“政策组合拳”纷纷出台，表 明了中央政府调控房价的决心。国务院甚至强调， 在房价调控上，要对地方政府官员实行问责制。但 地方政府反应并不积极，许多地方政府官员或者消 极应付、敷卫塞责、犹豫观望，或者曲解中央政策，明 里暗里力挺房市，使中央政府调控政策的效果大打 折扣，新华社对一些地方政府的“消极抵抗”做出 了批评，“一些地方的做法有悖于中央的政策目标， 一些地方借口用地指标有限，对增加中低价位普通 商品住房和经济适用住房用地供应量的积极性不 高，对盘活的现有闲置土地向中低价位普通商品住 房和经济适用住房倾斜不够。”山正如新华社所发文 章的标题所言，尽管“政策效应初显”，但住房供给 的“结构问题仍未解决”。国家统计局的最新调查 显示，七成消费者预期房价还会上涨。这样，中央政 府的权威遭到质疑，由于地方政府的不合作，中央政 府的政策效果并不理想，甚至可能无果而终，以地方 政府的胜利而收场。在这次调控中，为什么地方政 府对中央政府的政策难以认同，双方采取博弈的态 度呢？原因是房地产行业的经济带动性极强，在地 方政府财政收入中有着非常重要的地位，地方政府 并不愿意本地房地产市场“偃旗息鼓”，对房价的下跌 非常敏感。因此，尽管中央政府要求地方政府配合其 进行房地产调控，但由于地方政府没能积极响应，房 价至今仍然居高不下，甚至仍在继续大幅上涨。

管中窥豹，可见一斑。同样，在“经济过热调 控”、“环境保护”、“减轻农民负担”和“建立统一市 场、取缔市场分割和市场保护主义”等方面，中央政 府的政策效果也因为地方政府消极应付而并不显 著。这种不合作的政策博弈的制度性根源究竟是什 么?政策博弈产生了哪些影响?应该采取哪些措施 消除这种政策博弈的局面?这些都是本文要探讨的 问题。

本文安排如下：第二部分指出中央政府和地方 政府政策博弈的制度性根源；第三部分指出这种政 策博弈的影响；第四部分是建立新型中央政府和地 方政府关系、消除二者政策博弈的对策建议。

二、中央政府和地方政府政策 博弈的制度性根源

(一)关于政府的假设

我们的分析以布坎南等人关于政府的观点为前 提。布坎南对“仁慈的政府(benevolent govern・ ment)”的假设产生了质疑，他认为政府是自利的 (malevolent)，是追求自身利益最大化的组织，只是 这种利益不一定是财富。Anthony Downs认为，“政 府官僚就是其产出不能通过市场途径来衡量的组织 或个人，政府官僚只依赖其上级来晋升，所以，他们 的行为准则是上级的偏好”。此外，Downs还将 政府官僚分为纯粹自利的官僚(purelyself―interest- edoffieials)和混合驱动型官僚(mixed―motivatedof- ficials)，前者又分为喜欢创新的攀登者(climbers)以 及害怕变革的保守者(consel-vei's)；后者是将自身利 益和忠于更高价值结合的官僚。他强调攀登者由于 难以忍受政府的缓慢成长而纷纷离去，所以，政府官 僚组织的控制者总是保守者。

综合布坎南与Downs的观点，可以看出，政府是 自利的、晋升偏好的、保守的。但在我国，中央政府 的权力来自人民，此外，我国经济改革的目标是促进 经济发展，因此，相对于地方政府而言，中央政府的 自利倾向和晋升偏好更轻一些。

由此可以得出结论，每级政府组织都是一个利 益集团，一方面，他们要完成本辖区内的经济与社会 管理任务，履行其管理职能，例如维持一定的增长速 度，增加居民收入，扩大就业，而这一切都需要有充 足的财政收入作为支撑；另一方面，他们又要在仕途 上获得晋升和政治支持最大化：中央政府是获得国 民的政治支持最大化，地方政府则是期望晋升官职。

当中央政府和地方政府目标一致时，地方政府 会支持中央政府的行为；当二者不一致时，中央政府 采取调控政策，地方政府会采取如下两种行为消极 执行该政策：一方面，地方政府会尽可能维护自己的 利益，获取租金；另一方面，由于中央政府对下级政 府执行政策的监督成本非常高，因此，二者是信息不 对称的，地方政府会利用其与上级政府的信息不对 称，掩盖其不支持中央政府的行为。此时，政策博弈 就产生了。如在房价调控中，地方政府会暗中给房 地产商鼓劲，阻止房价下跌，最近一阶段以来，一些 新闻媒体所披露的一些地方政府与房地产商结成利 益共同体，相互勾结，抬高地价和房价，对抗中央政 府，损害消费者利益的黑幕，令人瞩目惊心；另一方 面，地方政府又会大作表面文章，表示其已尽最大努 力执行中央政府的政策。

(二)中央政府和地方政府政策博弈的制度性 根源

从上面的分析可以看出，中央政府和地方政府 的目标背离导致了二者的政策博弈。二者目标背离 的原因即是二者政策博弈的原因，那么，又是什么因 素导致了二者目标的背离? 在计划经济体制下，中央政府高度集权，地方政府是 一个被动的执行者，生产什么、如何生产、如何分配 都由中央政府安排，全国实行统一财政，统收统支， 统负盈亏，地方财政的收入全部上缴中央，地方财政 的支出全部由中央政府划拨，地方政府的局部利益 很小。“尽管存在寻租的制度基础，但寻租的可能 性仍然非常小”(林毅夫等)，中央政府与地方政 府的目标和行为是一元的：地方政府官员只要完全 按照中央政府的命令去做，即可获得晋升。这样，计 划经济体制避免了中央政府和地方政府政策博弈的 必要性。

改革开放以来，我们发现，不管是乡镇企业产权 改革，还是土地使用权转让，以及近期剑拔弩张的房 地产调控，中央政府和地方政府的政策博弈愈演愈 烈。通过改革前后的对比，我们不难发现，这种政策 博弈与我国的改革开放、经济转轨的制度变迁路径 有着密切的联系，我们认为，政策博弈的制度性根 源表现在以下两个方面。

1．市场取向的分权化(Decentralization)

在改革开放之初，我国就把中央政府统一财政 改为分级财政，强调各级财政分灶吃饭，实行包干 制，到了1994年，进一步推出分税制改革，强调各级 政府的财权要与事权相统一，由此使中央政府与地 方政府的利益分离，成为不同的利益集团，产生了全 局与局部的矛盾与摩擦。

哈耶克强调地方政府比中央政府有更了解本地 区的信息和偏好的优势，因此，在本地区的经济发展 中，前者更能够避免“致命的自负”，做出更加科学 的决策。Bardhan则认为尽管中央政府比地方政 府在经营本地区中有更加明显的规模经济和范围经 济优势，其信息劣势也可由培育人来解决，但地 方政府仍然比中央政府更适合经营本地区，原因是 地方政府有更强的责任感(Accountability)和可信的 承诺(credible commitment)：中央政府管辖很多地 区，对某一个地区的居民福利水平提高的激励不够， 机会主义行为更容易产生；而地方政府只管辖本地 区，具有更强的激励、责任感、可信的承诺。因此，分 权化能够提高效率已经得到西方主流经济学的认 同。Qian et认为，信息(information)和 权威(authority)从中央政府向地方政府的分权是中 国经济改革成功的关键，因为这意味着自下而上、自 边缘而核心的制度变迁成为可能。

我们认为，市场取向的分权化是中央政府和地 方政府政策博弈产生的原因之一山，因为它使得地 方政府成为一个独立的利益主体，并且具有独立的 管理任务与政策目标，为此，它们寻求租金、追求自 身收益的必要性与可能性大大提高，也更加方便。

中央政府向地方政府的分权会产生两个可能的 结果：一是使得地方政府寻租行为的可能性大大提 高，因为地方政府控制资源和地方经济活动的能力 大幅增强；另一方面，由于地方政府比中央政府更适 合经营本地区，因此，本地区居民福利水平的提高也 成为可能。地方政府究竟会选择哪个呢?“正如在 企业内部，管理者天生没有义务把追求股东利益最 大化作为自己的目标一样，地方政府也天生没有义 务把本地居民的福利最大化作为自己的目标。” 如果没有制度约束，地方政府会竭尽所能的掠夺生 产剩余和消费剩余，寻求租金。一种租金的存在使 得地方政府会采取各种管制手段维持现存租金的存 在，这又会导致其它租金的产生，即寻租导致的地方 政府继续干预经济的扭曲行为比租金的寿命更长。 尽管AlwyYoung认为中国的改革将会在这种扭曲 中逐步停滞的观点有点危言耸听，但一种扭曲导致 更多扭曲的政府行为的“帕金森定律”的确存在。 蔡防等认为，随着价格控制和商品短缺的减弱，寻 求租金的收益和机会都会减少。随着改革开放的深 入，市场化程度的提高，地方政府从寻租中获得的收 益会逐步减少，而发挥比较优势和依靠专业化生产 获得更多财政收入和晋升机会的收益逐步上升。但 他将市场化改革看作是外生的，认为市场化改革会 减弱地方政府寻租的动机，殊不知地方政府寻租也 会反过来抑制市场化改革的步伐。

研究表明，价格双轨制，选择某些地区作为改革 的试验基地等使得地方官员寻租的可能、收益大大 增加。正如Che所观测的那样，分权不仅没有使 得地方政府的掠夺行为(Predatory behaviors)减少， 反而使得其尽可能地为自己谋求利益、寻求租金，这 也是为什么上世纪80年代后，地方政府控制了许多 资源，但并没有用来鼓励私营企业的发展，私营企业 的发展异常缓慢的原因。

地方政府大肆谋求自身利益，寻求租金，甚至以 少交多留、越权减免等方式截留财政包干制下应上 缴中央的部分财政收入。中央财政收入已经从 1984年的40．51％逐步下降到1993年的22％，占 GDP的比重也从1984年的9.28％下降到1993年 的2．77％。迫于无奈，1994年，中央政府推行分税 制，即按照各级政府在社会活动中的不同职责，划分 中央政府和地方政府的责权，并进而确定收入和支 出。分税制使得中央财政收入占总财政收入比例和 占GDP比重的下降趋势得到抑制，但并未消除地方 政府谋求自身利益、寻求租金的动机。由于地方政 府拥有的私人信息并未改变，机会主义行为也不会 消失，寻租动机的增强使得地方政府不执行中央政 府政策成为可能。

2．以GDP为核心的政绩考评体系

在西方发达国家的发展历程中，分权也很普遍， 但并未出现我国如此高强度的地方政府寻租、大面 积的重复建设以及严重的地方保护主义等与市场化 相悖的行为。蒂卜特模型很好的解释了这一原因。 当一个地区的居民意识到该地区的地方政府未能提 供令其满意的公共产品时，他们会采取“用脚投票” (Votmgbytheirfeet)的方式加以反对――即迁移到 能够提供更好的公共产品的地区。Qian el al. (1997)认为，“用脚投票”机制会促进地方政府之 间竞争(jurisdictioncompetition)，进而使得地方政府 在财政约束下，竭尽全力为所辖地区内居民提供更 好的公共产品和福利，要做到这点，地方政府必须放 弃对效益低下的产业和企业的保护，以及杜绝过分 掠夺行为的发生。实际上，居民“用脚投票”是一种 退出(Exit)行为，“用脚投票”机制是一种退出机制。

但在我国，居民的迁移和流动存在很大的制度 。在退出机制不存在的情况下，地方政府的 晋升更多的依赖上级政府而不是本地居民的投票， 所以，居民对地方政府表达自身利益诉求的渠道并 不多，即呼吁(Voice)机制也不健全。正如上文所 说，地方政府并没有与生俱来的义务“造福本地苍 生”，为防止市场导向的分权化引致的地方政府权 力扩大后无节制的谋求自身利益，寻求租金，中央政 府不得不在通过分权激励地方政府的同时，通过一 整套政府绩效考评制度来约束地方政府的决策者。

政绩考评体系的实质是对地方政府政绩的度量 (measurement)并给予奖惩。由于衡量地方政府的 投入和产出异常困难，度量成本非常高，因此计时工 资制和记件工资制并不可取。此时，根据地方政府 的政绩排序(rank―order)ca，来度量其产出就成为一 种成本相对较小的可行方式，这种政绩排序考核的 是各地区有关指标的相对水平。这些指标集中在 GDP总量、吸引的外商直接投资额、上缴多少税收 等方面。

特定的政绩考评体系产生了特定的地方政府行 为：首先，各地区地方政府将全部精力放在这些考评 指标的增长上，对于那些不属于考评范围内的指标 漠不关心，如各地区纷纷展开了一场关于引进外商 直接投资的大战，但对引进外商直接投资后的产业 规划、空间规划等并不在意。又如各地区为了提高 本地区的生产总值，地方政府不惜直接参与经济活 动，使尽浑身解数，但对于本地区产业结构升级、经 济结构优化的动力并不强烈。其次，地方政府尽可 能使本地区的各项考评指标高于其它地区，因为政 绩排序的考评机制意味着地方政府不仅要竭力提高 本地区的各项经济指标，更重要的是这些指标要超 过其它地区。这种政绩排序的相对水平考核意味着 只要超过其它地区，不管绝对水平怎样，仍然会得到 政治晋升，这样地方政府之间的竞争表现为一种零 和博弈，每个地区会阻止本地区对其它地区发展的 正溢出效益。于是，弥漫于地区之间的经济社会发 展的互补性就会逐步消失，地区保护主义、市场分割 开始产生。由于我们已假定政府官僚是保守型的， 相对水平考核还意味着“领先其它地区”的激励变 为“至少不落后于其它地区”，这样，在地方政府决 策过程中“羊群效应”的特点就会非常明显，相互模 仿、重复建设大面积发生。这样，不合理的政绩考评 体系一方面使得地方政府受到中央政府的约束，另 一方面却又使得地方保护主义、市场分割和重复建 设产生。

(三)制度性根源对政策博弈的传导机制

市场取向的分权化使得地方政府谋求自身利 益、寻求租金的可能性大大提高，而政绩考评体系下 的晋升激励使得地方政府必须尽可能遵循中央政府 的政策。当中央政府的政策使得地方政府获得不低 于政策实施以前的租金收入，且执行该政策能够获 得晋升时，地方政府会积极执行中央政府的政策；而 当执行中央政府的某些政策，地方政府尽管能够获 得晋升，但自身利益却受到损失时，地方政府会利用 中央政府监督的高成本、信息的不对称，采取暖昧、 消极的态度予以执行，此时，政策博弈就会产生。

也许对过去中国经济改革成功的反思能够解开 现阶段中央政府和地方政府政策博弈的谜团。根据 LaurenceJ．1auetd．观点，中国经济改革成功主要 源于它是“帕累托改进(Paretoimproving)”，中央 政府、地方政府以及其它利益集团都从中获得收益， 至少没有损失者。Laffont et al．认为，经济改革的 最大困难在于潜在受损者(potential losers)的政治 性反对(politicalopposition)，要使得改革得以继续 和深入，必须维护或补偿潜在受损者的利益。Li以 农村工业化为例，指出“私有化并不是中央政府的 政策驱动的(policy―driven)，而是地方政府根据其 成本收益计算后的选择，他认为中国的经济改革的 关键是‘征得地方政府的同意和支持”。

从20多年的改革经历来看，征得地方政府的同 意和支持，避免地方政府损失从而成为政治上的反 对者，实现“帕累托改进”是我国经济转轨成功的关 键。同时，我们也不可否认，这种成功的关键在今后 一段时间仍将是我国市场化改革取得成功的关键。 当我们再回过头来思考现阶段中央政府和地方政府 政策博弈的原因时，就会豁然开朗：当执行中央政府 的某些政策时，地方政府遭到损失从而导致后者的 “政治反对”，未能实现“帕累托改进”是政策博弈产 生的直接原因，而市场导向的分权化以及以GDP为 核心的政绩考评体系是政策博弈的制度性根源。

三、中央政府与地方政府政策博弈的效应分析

当地方政府消极执行中央政府的政策时，政策 博弈产生，政策效应大打折扣，因地方政府的不同意 引起的支付(Disagreement payoff)大大上 升，资源配置效率下降。如长期以来，经济过热时利 率调控的效果并不明显，过热的经济仍未能降温，经 济的可持续发展受到很大影响；房地产行业调控中， 地方政府的不同意支付的结果是政策博弈产生，继 而是房价居高不下，消费者一方面期望房价下跌，一 方面仍预期政策博弈导致的房价继续上升。这样， 中央政府进退维谷：如果停止干预，房价稍作挤牙膏 式的下跌后再如坐火箭般的上涨；如果继续干预，则 会出现如下情况：政府干预的越多越深，经济偏离市 场化的方向越远，市场化改革不仅停滞，反而倒退。 事实上，中央政府仍然会选择继续干预，以迫使地方 政府取得政策认同，放弃政策博弈。我们认为，在二 者的政策博弈中，既有积极效应，又有消极效应。

(一)积极效应

促进了中央政府政策的更加合理、完善。林毅 夫等认为，中国经济周期中的波动源于资源配置系 统与微观经济机制改革的超前，而宏观政策环境则 由于未能放弃重工业优先发展战略而滞后。这样， 当冲突发生时，中央政府会采取集权方式，让资源配 置系统、微观经济机制与宏观政策环境相适应。这 样，地方政府和微观经济组织的激励减少，经济发展 陷入困境，财政拮据，中央政府不得不改善宏观政策 环境以与前二者相适应。因此，中国的经济改革具 有不可逆性。同理，在中央政府和地方政府的政策 博弈中，中央政府意识到只有考虑到地方政府的利 益、取得地方政府的认同，政策执行才有保证。这 样，地方政府对中央政府的政策制定产生了“倒逼 效应”，迫使中央政府制定更加合理、完善的政策， 以避免政策博弈继续发生。

(二)消极效应

1．中央政府调控能力大打折扣，中央政府遭遇 信任危机。

地方政府在政策博弈中的消极反应使得中央政 府调控经济的能力大打折扣。地方政府、微观经济 主体对其调控能力减弱产生的预期使得中央政府继 续调控经济遇到很大困难。这样的恶性循环对经济 发展有着很大的消极影响。事实上，一个强有力的 中央政府是推动经济改革成功的前提，而政策博弈 使得中央政府的承诺的可信度下降，这为将来补偿 改革中的潜在反对者和激励改革的支持者增添了困 难，进而阻碍了市场化改革的深入。

2．扰乱市场秩序

在房地产调控过程中，由于中央政府试图稳定 房价，结果是消费者预期房价能够下降而持币观望。 在需求减少而供给至少保持不变的情况下，住房价 格应该下降才是。但结果是，地方政府与房地产商 采取联手造势、集体“捂盘”、死守高价等方式维持 住房的价格。这样，价格机制失去作用，资源配置效 率下降，房地产市场秩序变得异常混乱。中央政府 和地方政府的政策博弈的时间越长，市场秩序混乱 的时间就越长，市场秩序从混乱向有序的调整就会 因为“路径依赖”而更加困难。

我们发现，分权后地方政府支出比例远高于其 收入比例，中央政府和地方政府的职责、权限与其提 供的公共产品的受益范围并不一致，2003年，地方 政府支出比例比其收入比例高25个百分点。这导 致中央政府的政策执行超出地方政府的财力，地方 政府无力负担，因之就会消极执行这些政策，政策博 弈产生。此外，地方政府迫于财政压力会采取各种 途径增加财政收入，减轻自身财政压力。如各地区 争相发展高投资、高盈利的产业，希望获得更多的财 政收入。这又使得重复建设现象更加严重，当中央 政府进行宏观调控时，地方政府如果执行会大大减 少财政收入的来源，因之并不愿意执行，政策博弈也 会产生。因此，我们认为，要建立新型中央政府与地 方政府关系，消除政府博弈，二者的财权与事权必须 统一，中央政府提供全国性的公共产品，地方政府提 供地方性的公共产品，明确划分各级政府的职责、权 限、利益。只有当地方政府的财政收入与支出范围 一致时，中央政府的政策才有可能认真执行，政策博 弈才可能减少。

(二)建立居民的退出与呼吁机制

必须承认，中央政府出台政策很大程度上是为 了全国经济更好的发展，本国居民福利水平的提高。 四、构建新型中央政府与地方政府关系 中央政府与地方政府从政策博弈向政策认同的 转换过程，其实质就是一个构建新型中央政府与地 方政府关系的过程。我们认为要注意以下几点：

(一)真正做到财权与事权的统一

中央财政收入占总财政收入中的比重在1984 年至1993年一直呈下降趋势，从40．5％下降至22， 0％，而实行分税制后，该比例大幅上升，2003年已 达54．6％。地方财政收入从1994年前的70％左右 下降到1994年后的50％左右。但我们发现，地方 财政支出在近20年中比例变化不大，都稳定在 60％以上。

蒂卜特模型中地方政府之间的竞争源于居民对地方 政府公共支出不满后的用脚投票，因此，地方政府有 足够的激励去为居民提供更好的公共产品，谋求福 利。而在我国，地方政府的竞争源于政治晋升以及 获取更多的寻租收入。对于本地区居民的福利水平 的提高，由于并没有纳入到政绩考评体系而非常漠 视，“用脚投票”机制并不完善。

如果能够让地方政府更多的考虑本地区居民的 福利水平的提高，则政策博弈会减少，二者的关系也 会更加和谐。我们认为，必须加强“用脚投票”机制 对地方政府的约束作用，这样，必须取消户籍制度， 鼓励人口自由流动，只有当退出机制真正建立起来 时，地方政府才会更多的考虑为本地居民增加福利。

退出机制的建立非一日之功，况且退出也会有 极限。因此，我们还应完善居民的表达自身利益诉 求的呼吁渠道。根据赫希曼的逻辑，居民的呼吁 机制可以通过以下两个制度性的安排来完善：一是 独立的企业家精神，即通过建立各种非政府组织来 表达居民的利益诉求；二是强迫地方政府将居民福 利的提高纳入到政府目标中，这意味着加强投票选 举的功能，鼓励舆论媒体更多的关注居民的呼吁。

(三)构建更加合理的政绩观与考评指标体系

中央政府和地方政府的政策博弈很大程度上源 于政绩考评体系的简单化、模糊、片面。政绩考评体 系的不合理助长了地方政府的机会主义行为，中央 政府不得不出台政策予以约束。我们认为，必须树 立更加科学的政绩观和建立更加完善的考评指标体 系，更多地将环境保护、增加居民收入、提升产业结 构和地区竞争力等战略性的问题纳入到考评指标体 系中，停止鼓励地方政府继续追求总量粗放式增长、 凸现个别指标的政绩考评体系的继续运行。只有这 样，中央政府和地方政府的政策博弈才会减弱，新型 的中央政府和地方政府关系的建立才有可能。