论火灾事故调查行为的性质探析

摘 要：根据《消防法》规定，公安消防机构在火灾事故调查终结后，必须依法作出火灾原因认定、火灾事故责任认定和火灾直接财产损失核定三种行为。目前在学理和实践中，对这三个行为的性质存在着较大的争议。同时，行为的性质又决定了行为应遵守不同的法律规则，并涉及火灾事故调查行为是否可诉，以及人民法院等有关机关如何对待这些行为的法律效力等问题，直接或间接影响着当事人的权利义务。因此，对火灾事故调查行为性质的研究，对于加强火灾事故调查工作，确保火灾纠纷的正确处理具有重要的意义。

一、火灾事故调查行为性质的认识

目前，对火灾原因、责任认定和火灾损失核定行为的性质的认识，从理论上和实践中存在分歧，主要有鉴定论和行政确认论两种观点：

持鉴定论的人认为，火灾原因、责任认定和火灾损失核定行为是鉴定行为。鉴定论可细分为三种观点：第一种观点认为，火灾等各类事故鉴定是情况鉴定，是对与火灾事故有关事实和现象，通过勘验、实验、调查、测试、计算、比较、分析，对其作出综合性的鉴定结论，确定事故的成因、性质、行为人及其责任。第二种观点认为，火灾事故等各类事故鉴定不是独立的一类鉴定，而是多方面鉴定专家的会同鉴定。第三种观点认为，是技术鉴定。火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论。火灾直接财产损失核定是公安消防机构根据受损单位和个人上报的直接财产损失情况客观地作出的评估结论。持行政确认论的人认为，火灾原因、责任认定与交通事故责任认定一样都是行政确认行为，是对某一法律事实或法律关系是否存在的判断，具有检验、甄别的性质，是行政机关作出行政处理决定的前提。

二、火灾事故调查行为与鉴定行为的区别

根据现行法律规定和鉴定实践，鉴定行为与火灾事故调查行为有比较明显的区别：

1、实施行为的主体特性不同。鉴定的主体具有多元性和无地域性等特点，各类鉴定机构之间无行政隶属关系；鉴定机构必须经政法机关批准设立或鉴定主管部门批准授权或临时指聘；鉴定结论必须由专业技术机构的具有鉴定资格和较高专业技术水平的专业技术人员作出。而依据《消防法》和《火灾事故调查规定》的有关规定，火灾原因、责任和损失的认（核）定机构之间有行政隶属关系，火灾事故调查行为也具有严格的地域性和专属性。火灾原因、责任认定和损失核定必须以公安消防机构名义、而非以自然人名义作出。实践中，从事火灾原因、责任认定和损失核定的人员往往并不要求一定是专业技术人员。

2、行为启动的程序不同。鉴定一般是鉴定人受指派、委托或聘请而为的行为，没有指派、委托或聘请就没有鉴定；同时根据三大诉讼法的规定，当事人对鉴定结论不服或有异议、需要进行重新鉴定或补充鉴定的，只有申请权，没有决定权，决定权一般则由司法机关行使。而火灾原因、责任认定和火灾损失核定是公安消防机构必须依职责而主动作出的行为；当事人对火灾原因、责任认定和损失核定不服的，只要在法定的期限提出申请，公安消防机构就必须进行重新认定。

3、客体和结论的表现形式不同。鉴定客体（对象）仅限于案件中经过法律或法定程序确认的某些专门性问题，只有法律认可的鉴定对象，其结论才能作为证据；鉴定书是鉴定结论作为一类法定证据的书面表达形式，它是一种法律文书，其内容和形式必须符合法律文书的要求，文字叙述部分必须具备前言、检验、论证和结论四个方面内容。火灾原因、责任认定和损失核定作为鉴定行为的性质目前还没有得到法律上的认可；其认定的法律文书即火灾原因认定书、火灾事故责任书和火灾损失核定书并不具备严格意义上的对鉴定法律文书内容和形式上的要求，它们只是作出结论，而对作出结论的依据、过程并不进行阐述和说明。

4、对结论异议的处理方式不同。鉴定是一种科学性活动，鉴定结论只有正确与错误、科学与不科学之分，而没有效力高低之分，不同的鉴定机构之间也没有上级下级之分；对鉴定结论有异议的，只能进行重新鉴定，重新鉴定机构在作出鉴定结论时也无需对原鉴定结论作出任何的评判。而火灾原因和责任认定的机构之间则存在行政隶属关系，当事人对火灾原因、责任认定不服的，只能向其上一级公安消防机构或主管公安机关申请重新认定，重新认定结论可以维持、变更或撤消原认定；重新认定机构在作出撤消认定时，既可以直接作出认定，也可以责令原认定机构重新作出认定；当事人对火灾损失核定不服，只能向上一级公安消防机构申请重新核定。另外，鉴定行为一般情况下鉴定机构是收取鉴定费用的，而火灾原因和责任认定以及损失核定行为则是公安消防机构应当履行的法定职责，不能收取任何费用。

综上分析，笔者认为，火灾原因、责任认定和火灾损失核定不是鉴定行为。

三、火灾事故调查行为与行政确认行为的区别

根据现有法律规定和有关行政解释，火灾事故调查行为与行政确认行为是存在明显区别的。

在行政法学上，通行观点是行政确认行为必须是对相对人之间权利义务进行处分的行为。行政确认一经作出，即确立了一种新的具有法律约束力的权利义务关系，如县级政府对土地使用权争议的处理决定等。行政确认行为的显著特征是必须创制新的权利义务关系，根据公安部的行政解释，火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论；火灾直接财产损失核定是公安消防机构根据受损单位和个人上报的火灾损失情况进行的核定，是调查处理火灾事故的一个环节，其本身并不确定当事人权利、义务，不是一种具体行政行为。由此可见，火灾事故调查行为都没有创设新的权利义务，不具备行政确认行为的特征，不能混同于行政确认行为。笔者认为，火灾原因、责任认定和火灾损失核定的结论在法律上并不具备当然的约束力，对当事人产生约束力的是有关行政机关或司法机关在通过审查采信认（核）定结论，并据此作出的行政处理或司法判决，并不是认（核）定行为本身。实践中，在火灾事故的刑事、民事法律责任追究中，司法机关对公安消防机构的认（核）定结论正确性没有疑议时可以采信作为定案的依据，如果认为公安消防机构作出的火灾认（核）定行为确属不妥的，则可不予采信，而以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据，这种处理办法在司法审判中已得到实践。因此，笔者认为，火灾事故调查行为只是对火灾形成的原因、当事人的行为与火灾事故之间是否存在因果关系、以及其行为对火灾发生的作用程度和火灾损失起证明作用，是一种行政证明行为。