当代中国政策科学发展的回顾与展望

“全国政策科学研究会成立20周年学术研讨会”于2012年12月26日在北京航空航天大学公共管理学院举行。中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平、全国政策科学研究会会长武树帜、国资委国有企业监事会原主席解思忠、秘书长官景辉以及来自全国各地的80余名理事代表出席会议。研讨会由中国行政管理学会副秘书长、全国政策科学研究会执行副会长贾凌民研究员主持。现将研讨会的主要观点综述如下。

一、中国政策科学20年发展历程回顾

本次研讨会是对政策科学研究会成立20年来我国公共政策理论研究发展的回顾与展望。1986年7月31日，时任国务院副总理的万里同志在全国软科学研究工作座谈会上发表长篇讲话，提出决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题。后经邓小平、陈云等同志批示，人民日报1986年8月15日刊发了此次讲话内容，在全国范围内引起了强烈反响。全国政策科学研究会也正是在这一背景下于1992年11月成立。20年来，研究会积极响应党中央关于决策科学化、民主化的精神，稳步推进各项工作的开展，政策科学在我国取得了前所未有的发展，公共政策领域的教学、科研与咨询机构大量涌现，对提升政府决策水平、革新决策理念发挥了重要作用。研究会由成立时的34名理事，发展到目前近400名理事会成员，不仅涵盖专家学者、政府官员，自2002年起还积极吸纳大型企业领导担任研究会理事，规模和结构层次上均发生了重大变化。研究会积极组织广大理事和公共政策理论研究与实践工作者开展形式多样的学术活动，对促进公共政策的研究与发展作出了重要贡献。研讨会上，中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平指出：“政策科学研究会的成立对推动决策科学化、民主化做出了卓有成效的工作。”

自研究会成立以来，一大批研究政策科学的教材和学术专著相继问世。如陈庆云编著的《公共政策分析》、张金马主编的《公共政策分析：概念、过程、方法》、宁骚主编的《公共政策学》、陈振明主编的《政策科学》和谢明编著的《公共政策导论》等，不仅对公共政策研究领域中的基本概念、原理、模型和分析方法进行了全面介绍，而且综合反映了国内外公共政策最新理论成果与研究动态，被作为高校本科生和研究生教材和教学参考书。又如胡象明的《地方政策分析：体制、文化与过程》、丁煌的《政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析》等，运用政策科学的方法探讨中国公共政策的一般理论问题，对中国公共政策制定与执行过程作了系统研究，对于政策科学的中国化进行了初步探讨。研讨会上，全国政策科学研究会副会长刘东文指出：“全国政策科学研究会在多年工作实践中，深入实际，广泛地进行调查研究，开展学术研讨和政策科学研究，并为党政机关建言献策，通过每年举办年会和研讨会，开展学术交流，积累学术成果，拓宽了研究领域与研究层次。”为推动高校开设政策科学专业，政策科学研究会向中国行政管理学会作了《关于我国应尽快开设政策科学专业的报告》，得到了学会领导的高度重视，并于当年两会期间向全国政协提出提案，受到国家教育部相关领导的重视。目前我国高校的公共管理、政治学等学科专业的本科生和研究生教育中，公共政策或政策科学等课程已经成为重要的学科主干课程。

关于中国政策科学的未来发展，武汉大学丁煌教授表示，公共政策的研究一般有两种类型，一是公共政策形式的研究，研究公共政策的过程、一般性问题；二是实质性研究，落到某一个具体领域的政策研究，如医疗、住房政策等。他认为，从政策科学学科理论研究的角度看，推动政策科学发展需实现以下六方面突破：一要加强理论研究，夯实基础；二要总结理论研究，加强实践探讨；三要强化研究领域，增进学科交流；四要优化课程设置，培养专业人才；五要完善组织结构，增强智囊功能；六要促进研究成果的转化，发挥政策科学研究在政策实践中的指导作用。台湾中山大学汪明生教授就公共政策教育相关的问题发表了自己的看法，认为包括公共政策教育在内的公共管理教育的核心在于培育民众对公民社会的认知。

二、政策科学研究的若干理论问题探讨

（一）政策过程中的协商民主与利益整合

一些学者以政治改革为宏观背景，阐述了协商民主与公共政策间的相互关系。北京航空航天大学胡象明教授认为，协商民主制度是一种适合中国国情的民主政治模式，通过协商民主整合政策过程中的不同利益诉求，有助于化解政策过程中的各种矛盾冲突，提高政策效能。执行副会长贾凌民认为，随着市场经济的发展，利益主体多元化直接影响着政策制定与执行，只有兼顾各方群体利益，才能保障政策制定的科学性，以协商民主探讨中国政策过程民主化发展走向，具有重要的理论价值与实践意义。

（二）政策参与和思想库建设

政策制定需要多方人士的参与，尤其离不开智囊的作用。南开大学朱旭峰教授认为思想库是影响政策制定的一支重要力量。但他也对思想库的独立性表示了担忧，认为“思想库的观点不独立的重要原因在于资金的缺乏，为了维持生计，思想库将主要精力用在跑关系、拉项目上，很可能造成专家和利益集团为保持密切联系而影响观点的独立性。”因此，争取多元化资金来源，加大政府对思想库的投入力度，是避免思想库成为决策合法化过程中某些利益集团代言人的可行方案之一。朱旭峰认为，多年来的经验表明，中国政府通过公共政策解决改革发展中的各种问题须持务实的态度，应超越“主义”与“模式”之争，在解决复杂的国内外关系以及应对可能发生的各种危机时，思想库显得尤为重要，这一方面体现了思想库在中国的崛起，使得公共政策向着科学、民主和透明的方向发展，另一方面也体现了参与性思想精英在政策制定中所发挥的重要作用。

（三）政策目标与政策手段

研究政策科学的目的之一在于推动政府决策科学化与民主化。中国人民大学谢明教授从政策输出与政策影响、政策有效性与可行性、政策目标和手段三个方面对公共政策展开理论探讨。谢明认为，以往政府决策过于注重结果输出，而对结果背后的影响因素分析不足，问题未能在根本上加以解决，周而复始，得不到根治。因而在政策制定过程中不能只关注结果，也要考虑政策影响。对政策存在的原因进行分析，即使有合理原因，如果不可行，也不能付诸实践，否则代价极高。谢明还以房价为例分析了目标与手段间的关系，指出政策研究领域有时错拿手段当目标，政府调控的目标不是保证人人有房产，而是保证人人有房住，因而房产调控不能只关注房价，也要关注空置房的使用。

（四）政策制定与政策执行

与会学者表示，影响社会经济的发展因素很多，一个不能否认的根本原因就是政策不能失误。因此，公共政策研究更多的是帮助政府做出正确的政策选择，减少政府在决策过程中的失误率。国家行政学院刘小康博士认为当前存在一个潜在的逻辑，中央政策是正确的，政策出现问题，不是政策本身原因，而是政策执行有问题。这种潜在逻辑隐含着对政策制定过程不够重视的可能，并且非科学地把政策制定者与政策执行者分开。北京航空航天大学杨立华副教授认为，政策制定一个非常危险的地方在于停留在“你制定，我执行”，或者“我制定，你执行”，政策制定或政策执行不仅仅是一个自上而下，还应是一个上下左右互动的过程。西北大学梁仲民教授认为政策制定中顶层设计与基层研究要相互结合，由基层出发，关注民意的表达，要勇于担当社会责任。对于公共政策执行，刘小康还认为公共政策是行动者之间集体行动的过程，是目标群体利益相关者之间高层、中层、底层间讨价还价的过程，衡量政策执行的关键要看政策执行过程中集体行动是否达成以及达成的程度，因而政策执行是政策成功的一个必要条件，而非充分条件。

三、当代中国经济社会发展的相关政策探讨

（一）当代中国社会经济发展与政策取向

一些学者以我国经济社会发展为背景，阐述了公共政策与社会发展间的相互关系。对于今后二十年的政策发展，朝华管理学院单元庄教授在参考西方社会发展历程后认为中国还有二十年的上升发展空间。未来二十年既是决定着世界新的经济、政治、军事格局，也是决定中国现代化发展前途命运的关键时期。还有一些学者认为，政策科学要结合政治体制改革、经济体制改革、民生与社会公正、转变经济发展方式等问题加以研究，同时应关注新一轮世界科技革命与创新对我国产生的影响。

（二）反腐败与廉政建设政策探讨

政策科学作为一门解决问题的学科，面临各种各样的政策问题，政策研究者需利用知识影响权力，对政府制定政策提供帮助。北京航空航天大学任建明教授以廉政建设为切入点，从政策效果、政策实践等方面谈了他对我国廉政建设政策的看法。他认为，以财产申报制度为代表的红头文件是党政机关关于反腐倡廉的政策法规，但在防控腐败等不正之风方面效果不甚理想，根本原因在于政策制定不一定科学。要制定科学、合理的廉政建设政策，需要先进行试点、探讨，待取得经验后再上升为普遍性的政策，为此他提倡构建一个像深圳经济特区一样的廉政特区，提供一个实践、试验和探索的平台，为反腐积累经验，通过实践逐步演化为相关政策法规。

（三）民族政策发展研究

针对当前少数民族热点问题，中央民族大学李俊清教授认为，民族问题的复杂性决定了民族政策的敏感性。中华民族是多元一体的民族，政治上同为中华人民共和国公民，文化上每个民族有着各自的语言和。民族政策发展五十余年来，少数民族权利得到有效保障，民族文化得到良好发展。当前民族问题主要有两个方面：一是民族流动困难，二是个别领域民族利益冲突。针对前者，有专家学者表示，宏观上东部地区政府对大量少数民族流入缺乏准备，这在社会保障、基础教育的表现尤为突出；微观上少数民族自身由于语言、劳动技能等原因，客观上也抑制其自由流动。民族利益冲突问题则表现为计划生育、高考加分等，与会学者就此发表了自己的观点与看法。

与会者一致认为，本次学术研讨会在观点及学科交叉、学科方法和手段的使用方面都上升到了一个新的高度，显示出国内学者在政策科学研究方面日趋成熟。此次研讨会的召开对于增进政策科学学者间的相互了解和学术交流，推进我国政策科学的健康发展都将具有积极而又深远的影响。