政府经济价值目标与考核原则

【摘要】政府经济价值目标是什么，经济绩效考核指标应如何表述这一目标是建立合理政府经济绩效考核指标体系需要明晰的问题，也是本文研究的主题。

随着经济的发展和公民参政意识的日益增强，政府绩效评估逐渐成为社会关注的焦点。政府绩效可分为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等方面。改革开放以来，我国秉持“发展就是硬道理”，发展经济已是政府的重要工作，经济绩效考核是政府绩效考核的重要方面。

政府经济价值目标是建立经济绩效考核体系的思想基础。经济绩效考核的作用在于引导被考核主体努力实现考核体系所指向的经济价值目标。

一、企业财务管理目标的借鉴

为探究政府经济价值目标，对以下企业财务管理目标进行研究是非常有益的。

（一）利润最大化。这种观点认为，企业的目标是利润最大化,利润代表企业财富的增加，企业可以将利润转化为资本，扩大生产规模，进一步创造新的财富。这种观点存在的重要缺陷是：仅强调利润总额最大，而没有考虑为产生利润总额而付出的资本成本。这种投入产出间匹配关系的割裂，可能诱导企业通过扩大生产规模，单纯追求利润总额最大化，使得不同规模企业间实际投入产出能力的不可比，并忽视增加资本投入所可能增加的风险。

（二）每股盈余最大化。随着股份制的发展，企业财务管理目标逐渐发展成为每股收益最大化，即单位投入资本额所产生的利润最大化。这一目标比利润最大化更为科学，体现了资本投入量与利润总额之间的配比关系。但其重要缺陷是：企业为追求每股收益最大，可能通过增加负债来提高每股利润,可能在取得每股收益最大的同时导致高额负债，使公司风险增大。这一财务目标忽视了每股利润最大可能是以风险增加为代价的关系。

（三）股东财富最大化。随着资本市场的发展，“股东财富最大化”逐渐成为企业财务管理目标。由于股票价格在一定程度上反映了公司目前经营业绩、预期盈利能力和风险价值等方面因素影响的集合，是公司价值、股东财富的综合表现，而且计量容易，因而股东财富最大目标也常表述为股票价格最大化。

上述企业财务管理目标，描述出企业追求的经济价值目标是：付出最少的资本成本来实现最大的经济价值。衡量经济价值的主要指标是利润或公司价值的综合表现――股价，其实质是实现本金最大化增值。实现经济价值的成本，则是资本付出。每股利润、每股股价等都是根据资本成本付出来测度企业所取得的经济价值。在追求本金最大化增值的过程中，资本是源动力，也是终极目标，是企业生产利润过程中最稀缺资源，以稀缺资源的消耗来测度经济价值的实现是合理的。企业经济价值目标数学表述形式为：企业经济价值目标

=企业经济价值指标/资本成本指标

二、政府经济价值目标及考核原则

政府以吸引投资，发展生产来实现地区经济价值目标，推动经济发展。政府在推进经济发展的过程中很少直接使用资本成本，因此多年来政府往往只重视地区生产总值、招商引资额等经济总量指标。这种经济总量性指标存在与企业利润最大化一样的缺陷，没有考虑实现经济发展所付出成本的大小。这就是为什么我国经济发展一直存在着重规模、轻质量的原因。同时，也是许多地方政府热衷于合并区域、在引进外资中低价甚至零地价转让土地、进行无经济意义的企业重组的动因之一。在没有投入成本约束的情况下，正如企业可以通过扩大规模来实现利润最大化一样，地方政府可以通过扩大地区规模或叠加企业规模的方式，实现地区GDP、招商引资等经济总量最大，提高政府政绩。

政府在实现经济价值目标的过程中，很少直接使用资本成本，但却以其他形式付出成本。国家环保总局数据显示，2000年我国酸雨频率大于40％的城市比例为52％，而2005年上升至63.9％。国土资源部数据显示，1997-1999年我国耕地面积平均每年减少27.8万公顷，而2000-2004年则平均每年减少132.3万公顷。事实上，政府实现经济价值的成本代价就是耕地减少、森林消耗、环境污染等稀缺资源的消耗。为此，借鉴企业经济价值目标，政府经济价值目标应定义为：以最小的稀缺资源消耗取得最高经济价值。其数学表达式为：政府经济价值目标=政府经济价值指标/稀缺资源耗费指标。政府经济价值指标可以是现行经济总量性指标，而政府实现经济价值所必须支付的成本则扩展为包括土地、环境、资本等一系列稀缺资源，稀缺资源是制约经济进一步发展的瓶颈。

三、政府经济价值目标与考核实现

事实上，国家已经意识到稀缺资源对经济发展的制约作用，出台一系列实现可持续发展的产业政策。国家“十一五”发展规划明确提出全国主要污染物排放总量五年内要减少10%，平均每年要减少2%。但2006年及2007年第一季度，主要污染物排放不降反升。从政府绩效考核的角度分析，其主要原因之一在于地方政府的考核机制。由于我国是发展中国家，实现经济总量增长仍然是地方政府的主要工作，政府绩效考核仍以经济总量性指标为主。国家减少环境污染的要求与经济总量性指标是两个不同的目标，是独立并行的关系，国家并没有将经济价值指标与减少环境污染指标匹配起来；政府经济价值指标与耗费稀缺资源间配比关系的思想也没有转化为各级政府考核指标，没有触及到各级官员的利益。自然，各基层政府仍然在以发展总量经济为主的绩效考核体系导引下惯性前进。

为实现政府经济价值目标，国家应进一步明确经济价值指标与稀缺资源消耗间的配比关系，将科学的政府经济价值目标落实到地方政府绩效考核中，与各级官员的晋升联系起来，通过考核引导地方政府自觉地实现政府经济价值目标。对地方政府来讲，如果能有前瞻性地、科学地推动经济发展，自觉地在各项经济工作上追求经济价值与稀缺资源消耗比值最大，相信能为当地经济未来的发展取得先发优势。同时，可以预见政府新的经济绩效考核体系将体现上述经济价值目标，因此，先行一步的地方政府也将在政府经济绩效考核上取得先发优势。

资本是企业生产过程中的稀缺要素。企业财务管理目标就是单位稀缺资本所产生的企业经济价值最大化。政府发展经济，提高经济总量主要消耗的则是环境、土地等稀缺资源。因此，政府发展经济的目标应当是经济价值与稀缺资源消耗的比值最大化。根据这种配比原则所设计的政府绩效考核体系，可以引导各级地方政府提高经济发展质量，实现可持续发展。