试论高校内部控制存在的问题与对策

摘要：本文揭示了我国高校在内部控制设计方面存在的一些问题，并对高校当前一些重要经济事项的关键环节提出了相应的监控措施，旨在促进高校内部控制制度的建立与完善。

关键词：高校；内部控制；措施

近年来，随着高校的合并与扩招，投资主体与筹资渠道的多元化，我国高校的办学规模迅速扩大，经济规模急剧增长。但在高校跨越式快速发展的同时，也应该看到高校的职务犯罪、和浪费现象日益严重。产生这些现象的原因是多方面的，其中没有建立严密的内部控制制度，对一些重要经济事项的关键环节缺乏有力有效的监督措施，无疑是最为重要的原因之一。内部控制包括内部控制机制和内部控制制度。内部控制机制是指单位的内部组织结构及其相互之间的运行制约关系；内部控制制度是指单位为防范财务风险，促进各项经营活动的有效实施而制定的各项业务操作程序、管理方法与控制措施的总称。2001年，财政部把加强内部控制制度建设列为会计管理的四大工作之一。2006年被称为中国的内部控制年，财政部、国资委和证监会相继出台了有关内部控制的规范、办法或指引。那么在我国高校，内部控制存在哪些问题？对高校当前一些重要经济事项的关键环节应采取哪些监控措施？本文拟就此作一些探讨。

一、高校内部控制设计方面存在的问题

我国《会计法》第二十七条规定，“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。”内部控制与内部会计监督制度虽不完全等同，但它们的管理目标是基本一致的；内部会计控制是内部控制的重要组成部分。高校制定内部控制制度，应以《会计法》为依据，以会计及其相关工作中最薄弱的环节为重点（立足于会计而又不限于会计），研究制定操作性强，便于监督检查，既借鉴国际惯例，又符合我国高校实际的内部控制规范体系。

第一，目前在我国高校，普遍存在着“重学费收入，轻创收管理”的问题。随着高校投资主体和筹资渠道的多元化，各二级学院及其职能部门的创收收入日益增多。如何规范管理各部门利用学校资源获取的创收收入，以平衡学校、部门和教工之间的利益，做到既照顾重点，又兼顾全局，这无疑是高校在设计内部控制制度时必须注意的一个重要原则问题。笔者认为，高校的内部控制制度应是规范高校各项经济活动，覆盖了人财物的全方位的一个管理系统。如果仅注重对学费收入的管理，而对创收收入放任不管或管理不到位，很容易形成各部门各自为战的局面，进而滋生“小金库”、职务犯罪和现象。

第二，高校作为事业单位，各项收入毋需申报纳税，“税收不进学校”的观念长期影响着高校会计人员。这几年随着《中华人民共和国税收征收管理法》的修订，税务机关加大了税收征管力度，严格了减免税审批权限，加强了对税收违法行为的处罚。高校的后勤实体或校办产业的各项经营收入、教室实验室体育场地或设施的租金收入、以及教学教教辅部门对外提供的有偿服务所取得的收入等，已被税务部门作为税收检查的重点，高校因各种税收违法行为被处罚的事时有发生。面对这种情况，笔者认为，高校在设计内部控制制度时，应随着国家法律法规、政策制度等外部环境的改变而做出相应的修改或完善，以避免犯类似的错误。

第三，近年来，高校由于合并扩招，属下各职能部门均是“人才济济”，面对这种情况如果还按旧的组织原则，以职务设岗，可以想见各职能部门的状况会是怎样。特别是一些技术性较强，日常业务很多的职能部门，因为按职务设岗，很容易造成一些人忙不过来，一些人又空闲无事。笔者认为，一个单位制定何种内部控制制度以及包含哪些内容，主要取决于该单位的特点和管理要求，包括组织机构的设置等。高校面对合并后新的人员构成状况应改变旧的组织管理办法。 “事在人为”，如果机构设置不合理，人浮于事，那么再好的制度也只能是一张废纸。

第四，高校在设计内部控制制度时，应定期检查其执行情况，对发现的薄弱环节要及时进行改进，对出现的问题要及时进行处理，保证内部控制落到实处，发挥实效。像一些高校的医疗费报销规定就应因近年高校扩招，师生人数大增而做出适当的调整。如果还按过去的审批、报销程序，全校的师生员工集中在一两天内审核、报账，其管理的效果便会大打折扣。

二、对高校重要经济事项内控措施的建议

作为高校内部控制重要组成部分的内部会计控制，其内容主要以高校会计业务循环为基础。高校内部会计控制方法则着重应把握以下四个要点：第一，要按照“不相容职务相互分离”的原则实施岗位分工控制；第二，要明确审批人的权限和经办人的职责，实施授权批准控制；第三，要有对该项业务的全过程各个环节的控制；第四，要进行定期和不定期的监督检查。下面拟就高校当前一些重要经济事项的常见内控缺陷谈谈本人的看法。

1．银行贷款控制

为了解决高校在连续扩招后所面临的建设资金供给不足的问题，政府鼓励高校多渠道筹集办学资金。各级财政针对高校教学楼、实验楼和图书馆等改善办学条件的重大基建项目，实行了财政贴息贷款政策。在高校多元化的资金来源中，银行贷款所占的比例越来越大。目前因银行贷款过多，背负债务危机的高校不在少数。一些高校盲目筹资，无合理的借款计划，片面地认为只要能借到钱就好。有的高校计划不周，甚至根本不做可行性预算。资金成本高，资产负债率居高不下，财务处长陷入“拆东墙补西墙”的困境。这种不顾偿还能力、不计成本效益的银行贷款，无疑会损害高校的可持续发展。如何使高校的银行贷款做到适当、有度、合理，我们认为关键在于控制以下几个环节：第一，建设项目要有可行性报告和贷款计划，并通过高校职代会的批准；第二，贷款计划与还款计划的编制与该计划的审批职务应当分离；第三，贷款合同的评估、审批、执行要分属不同部门；第四，经办人员不能接触会计记录；第五，会计记录人员同负责收取贷款、偿还贷款的职务要相互分离。采取这些措施，或许还不能彻底解决高校在银行贷款方面存在的问题，但如果没有这些措施，则无疑会使问题越积越深、越堆越多。

2．教材和图书的采购与付款控制

高校教材和图书的采购分属教务处和图书馆的相关职能部门。量大、款多、环节繁复是该项采购的特点，如购书折让或折扣，教材回售等环节，如果管理不到位，监督不力，相关职能部门很容易形成“小金库”，滋生腐败现象。为此，高校应当加强该项采购与付款的内部控制，通过科学制定采购计划，签订采购合同，努力降低采购成本，合理使用采购资金，保证教材和各类图书的数量、质量均能满足师生员工的需要。具体应注意控制以下几个关键环节：第一，批量大、款项超过一定标准的重要采购需经过集体决策；第二，请购与审批、询价与确定供应商、采购合同的订立与审计、采购与验收和付款等不相容职务要分离；第三，对计划外采购、预付账款或定金，要有明确的处理规范和授权批准制度；第四，建立健全验收制度，实行验收与入库责任追究制。只有采取这些措施，才能有效杜绝该环节的错漏和贪腐问题。

3．对各项收入的控制

高校收费改革后，收入来源多样化，资金渠道已不再是单一的财政拨款。现行《高等学校财务制度》将依法多渠道筹集事业资金作为高校财务管理的主要任务。目前，高校收入来源主要集中在财政投入、学费收入和自筹资金三个方面。但高校作为投资主体的具有独立法人身份的后勤实体所取得的经营收入，校内各单位创办培训班所取得的培训收入等，亦不能小视。如果管理不到位，监督不力，一样容易形成“小金库”，滋生腐败现象。为此，我们认为应注意控制以下几个关键环节：第一，各项收入均要有预算，计划外收入要有决策部门的批准文件；第二，收费标准要经过相关部门的授权批准；第三，开票、收款和记账的岗位应相互分离；第四，开出的收据和发票要有专人核对、检查，不需用收据和发票的单位应提供日常收入的明细记录；第五，实行“收支两条线”，收款单位不能坐支现金。这些措施看似简单，但如果不做、或做的不到位，造成的后果和影响却是极其严重的。

4．固定资产控制

近年来，随着高校招生规模的扩大，对教学科研用房、各类教学仪器设备等固定资产的需求不断增长，由于财政投入不足，高校普遍面临资金压力；但另一方面，高校内部对各类固定资产的购置无统一计划，随意性较大，资产重复购置、越标准购置，从而造成固定资产在一定程度上的闲置浪费。要解决这一矛盾，就需要严格固定资产的管理，做到合理配置，物尽其用。为此，我们认为关键在控制以下几个环节：第一，高校对固定资产购置、建造或处置应当实行预算管理，预算的编制和审批职务要分离；第二，固定资产的请购、采购或建造应当分属不同岗位；第三，固定资产的验收与采购、承建和付款职务要分离；第四，固定资产的使用、保管和记账要分属不同岗位；第五，固定资产的盘点应由使用、保管和记账等不同岗位或不同部门的人参与；第六，固定资产的出租、出借和报废应有明确的规范和审批程序；第七，严格授权批准制度，规定经办人的职责范围，明确审批人的批准方式、权限、程序和责任等。这些措施是保障高校固定资产安全与完整、促使其合理配置、物尽其用的必要手段。

三、对高校内部控制的评价

美国于2002年出台的萨班斯法案404条款明确要求上市公司提交内部控制报告，除管理层对内部控制的描述外，还需要独立注册会计师对内部控制进行测试和评价，以验证与财务报告相关的内部控制设计是否合理、执行是否有效。就我国高校而言，对内部控制的评价同样要分为内部评价和外部评价。内部评价一般由高校的内部审计机构承担，而外部评价则由财政、税务、审计等国家政府机关和高校主管部门，以及注册会计师事务所作为评价主体。在对内部控制进行测试评价时，不仅要关注其在保证财务报告真实准确完整、以及不存在重大错报和舞蔽方面的作用，更要关注其为实现高校的战略发展目标、保证高校可持续发展方面的作用。

作者单位：广东技术师范学院财务处

参考文献：

[1]张连起.内部控制的缺失与改进[J].会计之友，2006，7:74-76.

[2]李朝明.内部会计控制[M].广州：暨南大学出版社, 2003.44-52.