关于地方政府性债务审计的思考

地方政府性债务（即地方政府负有偿还责任的债务），主要是指由地方政府及其所属部门预算单位作为债务人，按照协议、合同约定或者依照法律规定，举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。为保证经济社会的快速发展，通过举借债务，有效缓解了资金需求矛盾，加快了基础设施和公共事业建设，促进地方经济社会的发展。但由于大量举债也带来了政府性债务剧增，财政风险加大等问题。目前应从维护国家经济安全的高度，关注地方政府债务风险，通过审计摸清地方政府债务的总体情况，揭示和反映存在的问题和运行风险，促进各级地方政府规范债务管理。这是审计工作紧紧围绕经济社会发展大局，增强服务科学发展能力的重要体现。

一、政府性债务产生的原因

我国地方政府债务的形成与积累有着十分复杂的政治、经济和社会原因，有的是历史遗留问题显性化、有的是政府行为不规范所致、有的是由债务管理体制因素造成的，因而是多重因素和矛盾综合作用的结果。

1.财政体制方面的原因。

1994年的分税制改革使得财政的集中度大幅度提高，但是事权划分却仍不清晰。近年来各项改革力度不断加大，地方政府经济建设投入增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏。

现行的转移支付制度还不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要。

财政金融体制不健全，导致地方政府只能举债解决支出压力，政府债务增加。地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资。

2.行政管理体制方面的原因。

行政管理体制改革的减人、减事、减支效果不明显，人浮于事，行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重，拖欠工资现象时有发生。为弥补财政支出“硬缺口”，各级地方财政不得不四处举债，最终陷入了“挖东墙补西墙”、“借新债还旧债”的恶性循环之中。

政府职能界定不清，财政性资金过多地投入生产性、竞争性领域，使地方财政承担了本应由市场承担的风险。

现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的缺位，最终使得地方政府因无法偿还债务而背下了沉重的包袱。

3.投融资体制方面的原因。

目前我国的财政金融体制不健全，作为金融市场上的一大类融资主体，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只好通过各种办法，通过各种非正规渠道进行变相举债，以解决政府财力紧缺的问题。而不规范的举债，也从某种程度上加大了政府债务的压力。

4.政府债务管理制度方面的原因。

长期以来，地方政府对债务问题缺乏足够的认识，没有成立统一的债务管理机构，政府债务管理权限分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的管理权限不同，管理侧重点也不同，这样，实际上达不到规范管理的效果。同时，由于没有建立借债举债信息披露和监督机制，对于是否应该举债没有相应的评估机制，导致部门和乡镇随意举债的现象时有发生，债务规模不断膨胀。

5.宏观政策方面的原因。

受市场经济体制和宏观调控影响，使地方经济发展和财政收入增长遇到了困难，在财力严重不足的情况下发展社会事业难免走上高负债道路。如：中央出台税收减免政策，直接影响了地方财力；政策性增支因素不断出台，增加了各级地方财政的平衡难度。近年来，国家和省相继出台了增加公务员工资、实施出口退税改革、加大社会保障力度、增加计划生育、公共医疗卫生和义务投入、实行税费改革、九年义务教育“一费制”试点、剥离企业办社会职能、解决部分企业干部生活困难以及公安部门实行最低保障等增支“口子”。这种“上面开口子，下面拿票子”的作法，进一步加大了地方财政的支出压力。

受宏观调控因素的影响，使本来经济总量小、收支矛盾突出的地方财政特别是基层财政更加“捉襟见肘”，调控经济和支持社会事业发展的能力受到严重削弱。为满足日益增长的社会事业和经济发展支出需要，不得不走上举债道路，而当举债行为缺乏强劲有力的机制约束时，债务规模便难免失控。

二、政府性债务审计应关注的重点

1.债务总体规模和构成。重点是摸清政府所有债务来源渠道、借款约定用途、债务总体构成、借款期限、还本付息、借款担保等方面情况。

2.债务资金管理使用。审计调查地方政府出台的债务资金管理使用文件法规、各项管理规定在实际工作中执行情况，查处和披露截留、虚报、挤占挪用债务资金问题，特别是基础设施建设项目过程中存在的招投标、监理、资金结算拨付、工程建设质量与安全等方面的问题，要进行深入全面、细致审计核查，发现问题，分析原因。

3.地方政府还债情况及偿债能力。审计调查债务资金项目使用效益情况，评价项目建设管理绩效水平，根据地方政府财力、经济发展前景和目前偿债情况，进行综合分析，提出规范管理地方政府性债务、有效化解债务的建议。

4.地方政府所辖乡镇、村级债务总体情况及构成。主要是从总体上调查归口地方政府管理的所辖乡镇债务、村级债务及教育债务等总体情况，由于乡镇、村级经济发展不平衡，有的债务最终还是由地方政府承担偿债义务（如农村中小学校历史上形成的教育债务），掌握调查这些债务利于分析地方政府整体债务现状和偿债风险。

三、控制政府债务风险的具体措施

地方政府应加强对政府性负债的监督，建立健全地方政府性债务管理办法，对政府性债务的管理原则、改革措施、防范制度作出明确规定：

1.政府负债偿债管理应遵循“举债适度、讲求效益、加强管理、规避风险”的原则。

2.规范政府负债管理，实现财政经济的可持续发展，把握举债规模，增强风险意识，构建预警机制，举债规模不超过上年预算内可用财力及不超过预算内外可用于基本建设的资金。

3.建立公开的地方政府融资渠道，使合理的地方政府举债规范化，并设法使地方政府存在隐形债务显形化，杜绝以往地方债务没有“正门”，只好走“旁门”的不合理现象，堵住各种隐形、违规的借债融资渠道。

4.严格担保行为，重点规范工程建设项目投资贷款担保制度，要求政府部门一律不得对外提供各种担保和偿债承诺。

5.积极推行财政管理配套性改革，推进和完善部门预算，实行全口径预算管理，取消过渡性账户，树立综合财政的理念。

6.建立健全风险防范制度，体现谨慎性原则，对政府债务计提风险准备金，并列入年度财政预算，以实现财政经济的可持续发展。

（作者单位：景德镇市审计局）