关于化解乡镇债务的思考

摘要：本文以山东省临沐县为例，截至2013年底，乡镇负债总额达21429万元。笔者在乡镇财政工作二十年，对乡镇债务问题感触颇深，期望各级政府能采取切实有效的措施尽快解决这一问题，把其所造成的不利影响降到最低限度。

关键词：乡镇债务；风险成因；防范预警；化解风险

一、乡镇债务的规模结构及其影响状况

在山东省临沐县，乡镇债务问题非常突出，主要存在覆盖面广、规模大、增长速度快等三个方面的问题。截至2013年底，全县12个乡镇均有负债，乡镇债务总额达到21429万元（其中：逾期未还的债务14197万元，占债务总额的64.2%。不能否认，乡村两级债务转轨时期己积累成为一个沉重的、影响到国家财政安全和乡村社会稳定的包袱。高额的乡村债务阻碍农村的治理与发展，政府信誉严重下降，乡村财政入不敷出，政府的基本职能都得不到应有的发挥。

二、乡镇债务的成因分析

自2000年起开始试点并于2003年全面推行的农村税费改革进一步加剧了乡镇财政困难。从收入角度来看，乡镇经济发展水平低导致乡镇财政收入不高。以山东省临沐县为例，目前，有一半以上的乡镇经济欠发达、市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工系列，使得乡镇政府难有充足的财源；从支出角度来看，乡镇财政支出呈现刚性增长，具体表现在以下几个方面：基础建设，招商引资，地方政府需要做的事情源源不断，地方配套支出在某种程度上也呈刚性增长，义务教育缺口难以弥补，据山东省临沐县调查，目前乡镇财政支出中最大的一块是中小学教师工资，占乡镇财政总支出的比重平均为44.8%，占财政供养人员工资总额的比重平均达75.2%。学校的危房急需要改造，人口高峰急需要新建学校，“双基达标”政策需要乡镇巨额投入。通过立法形式形成的各种法定支出，造成县乡财政支出保持刚性增长。

现行县乡行政管理体制对乡镇债务的影响分析，由于“条块”分割的行政管理体制尚未破除，在我国普遍存在乡镇基层财权、事权不统一的现象。名目繁多的达标、评比活动，机构臃肿和人员过多致使刚性财政支出居高不下，“三乱”行为屡禁不止都对乡镇产生了较大的影响。名目繁多的达标、评比活动，耗用资金巨大；机构臃肿和人员过多致使刚性财政支出居高不下，据山东省临沐县调查，现有乡镇正式党政事业在编人员（包括教师）6930人，平均每个乡镇570人，另外还有大量编外及临时人员，截至2012年底，各乡镇共拖欠职工工资3967万元，在乡镇负债总额中的比重为9.8%，如果加上拖欠养老医疗保险及因为人多而导致的管理费用的欠债，比重将上升为13.7%。以店头镇为例，农业人口4.5万人，现有党政事业在编人员（包括教师）538人，临时工50人，每年仅工资、养老医疗保险费用达990万元，而2008年财政本级收入只有780万元，大多要靠县财政转移支付，否则只能举债发工资、交保险或拖欠。“三乱”行为屡禁不止，一是名目繁多的集资摊派，上级职能部门摊派行为有增无减。以报刊征订为例，尽管有明文规定只订“党报党刊”，但上级各部门各单位都强调本部门、本单位报刊的重要性，据山东省临沐县调查，近几年每个乡镇每年要订30种以上的刊物，订报费一般都在10万元以上。二是乱收费行为不断发生。受部门利益影响，一些国家明令禁止的收费项目，在许多地方仍然存在；有些地方和部门甚至不断“创新”收费项目，往往每增加一项业务，都要寻找种种理由或借口收费，同时，各种变相乱收费行为层出不穷。

三、解决乡镇债务问题的思路与对策建议

（一）抓财源建设，积极开辟乡镇财政新的收入渠道

创收是防止和解决乡镇债务的根本出路，就目前疲软的乡镇财力，单纯地依靠上级政府拨款来减少财政赤字只能是“挖肉补疮”，只有努力创收、增强乡镇财力，才能使乡镇实现收支平衡，不再引发新的债务。一要积极调整农业结构，瞄准市场需求，大力发展实行专业承包或招商承包的高效农业项目。二要积极改善投资环境，充分发挥当地资源优势加大招商引资力度，努力培植新的经济增长点。三要大力发展私营经济，促进二、三产业快速发展，培植新的税源。四要提供有偿服务，在建立健全村级服务组织，为农民提前、产中、产后系列化服务的基础上，通过适当收取服务费用，增加乡镇财政收入。五要盘活存量资产，对长期闲置的集体资产进行承包、拍卖，壮大乡镇财力。六要整顿集体企业，采用“关、停、并、转”的形式进行兼并整改，让集体企业扭亏为盈，增加财政收入。

（二）改革现行财税管理体制

按照市场经济的要求，转变乡镇政府职能。乡镇政府职能的转变方向是“管理”、“引导”、“服务”、“发展”，要“官退民进”，有所为有所不为；弱化其人权、财权、物权，加大其管理幅度，强化其服务功能。对乡镇政府的职能按照市场经济的要求进行重新界定，乡镇政府的职能及管理方式要从对经济事务的直接干预和直接管理逐步转移到法制建设和间接调控、间接管理上来，把政府不该管的事彻底分离出来，属于市场的还给市场，属于企业的放给企业，属于社会的交给社会，属于村组织管理的让给村组织管理。应主要从以下四个方面进行改革： （1）加大国家对农业的投入力度。（2）理顺县乡之间的财政体制。（3）建立完善的转移支付制度，特别是加大对财政困难乡镇的财政转移支付。（4）适当下放税收管理权限，以增强地方政府组织收入的能力。

（三）改革乡镇财政预决算方式

推行综合预算，把乡镇的各项预算收入、各部门收取的各项行政事业性收费、乡镇收取的各项管理费、乡镇政府的自筹资金和统筹资金以及其他未纳入预算管理的财政性资金统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，解决“三权”归属问题，同时把实施乡镇综合财政预算管理与实施县级财政综合改革、县乡财政“收入上台阶工程”和“自立工程”结合起来，提高改革的综合效益；规范预算程序，硬化预算约束。在扩大预算范围的基础上，把预算外收入、规费收入和罚没收入统一纳入乡镇财政的管理范围，按照《预算法》规定“收支平衡”的原则，规范预算程序，硬化预算约束，将政府同一预算年度的收支行为，按其不同的来源、用途和性质，准确、完整地编入到各项预算收支对照表上，以特定用途的收入来源保证特定用途的支出项目，并使收支之间保持相对平衡和稳定的对应关系。从预算编制及制度上明确各项政府收入的来源、用途和开支范围，并在同级人大的监督之下进行规范化管理，克服以前预算编制的主观性、简单化倾向。

乡镇政府要不断规范举债和决策行为，包括乡镇政府要不断规范举债行为和建立科学的决策机制两个方面。科学计算乡镇债务风险，控制债务风险。

参考文献：

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