IT治理――可供选择的电子政务发展路径

摘要:介绍了电子政务的概念与特点，分析了目前我国电子政务建设中所存在的问题；引入了IT治理的概念，分析了IT治理的模型；利用IT治理的途径提出了电子政务发展中面临的问题和IT治理解决这些问题的相应对策。

关键词：电子政务 IT治理

一、电子政务的概念与特点

电子政务(E-Government)是指基于网络，符合一定标准，面向政府部门、企业和公众的信息处理和信息服务系统，即致力于利用电子信息技术进行政府部门的各类行政管理和服务活动，并且使得个人、商业群体和社会中的其他组成部分能够享有更便捷公共服务的系统。这个概念是1993年由美国前总统克林顿首先提出的。

电子政务系统一般分为两类子系统：一类子系统是政府部门内部的电子化和网络化办公系统，另一类子系统则通过网络实现政府部门与公众之间的双向信息交流。前者主要是政府部门之间通过计算机网络实施通信和进行信息共享，是整个电子政务系统的基础和关键；没有好的内部系统和沟通机制，就不可能有顺畅的内部信息流和作业流，也就无法保证高效的政务系统，更谈不上真正意义上的电子政务。后者则通过网络实现政府部门与公众之间的双向信息交流，它是整个电子政务系统的门户，只有通过它才能使公众从电子政务中受益，发挥电子政务的优势。在上述定义下，几个主要的电子政务形式包括：Government to Citizens(G2C，政府机构-公民)，Government to Business(G2B，政府机构-商业组织)，Government to Government(G2G，政府机构-政府机构)和Govemment to Employee(G2E，政府机构-政府公务员)。

电子政务是在政府信息化发展过程中出现的一个新的概念。从形式、内容和效果上看，它具有以下几个主要特点:

①电子政务必须借助于包括网络技术、计算机技术和通信技术等在内的现代信息技术的应用才能实现，电子政务体系的基础是信息网络体系；

②电子政务处理的是与政权有关的公开事务，除了包括政府机关的行政事务以外，还包括立法、司法部门以及其他一些公共组织的管理事务，如检务、审务、社区事务等；

③电子政务不是政府信息和网络技术的简单结合，而是通过网络技术的应用，使得传统中难以做到的信息实时共享和双向交互成为可能，使政务处理的透明度和满意度得到极大提高。电子政务的重点是借助电子手段，改革政府机构和工作流程，提高政务处理和政府服务的水平和效率；电子政务的建设效果依赖于政府各部门业务信息化程度。

二、我国现阶段电子政务建设存在的问题

电子政务的发展呈现出四个阶段：第一阶段，政府、企业和居民单向互动阶段；第二阶段，政府主动，用户被动阶段；第三阶段，政府与用户双向互动阶段；第四阶段，网上事务处理阶段。目前，我国的电子政务还处在第一阶段和第二阶段中间，并且在发展中仍存在以下一些问题。

⒈电子政务的发展缺乏总体战略规划，导致了盲目建设

电子政务建设中没有明确的核心指导思想，对于要达到什么样目标还不明确。这样的现状使我国电子政务的建设缺乏具有可操作性的实施规划和明确的电子政务发展目标。目前我国的电子政务建设忽视了电子政务的应用，没有明确电子政务合理的过程应是首先对业务进行系统地分析与设计，然后开发出相应的软件环境，最后据此确定对硬件系统的需求。现在的电子政务建设很多都在盲目追求“先进性”，进行了盲目的大额投入，也就是说大家普遍重视在硬件方面的投资，而缺乏对软件的投入意识。这样很容易造成资源的浪费或者基础设施的重复建设。

⒉各自为政产生的“信息孤岛”现象，致使实现信息共享显得困难

我国的电子政务建设目前存在各自为政现象。很多部门实现了本部门的电子化，网络化，但是并没有实现信息的共享，本级政府的不同部门甚至会出现信息资源的互相排斥，不能实现共享和协作，孤立地进行着各自的电子化，网络化。这样使得行政管理关系进一步混乱，并且降低了行政效率，不能更好地为人民群众提供服务。

⒊重视效益信息，轻视服务信息

电子政务为政府服务，为企业服务，最终还是为人民群众服务，为此，必须在电子政务建设中强调“顾客导向”、服务意识和民主精神。但是在目前的电子政务建设中，一些地方政府投入大量的资金实现办公自动化、建立政府网站，提供的信息不是以服务民众为主，不是以实现政府和人民群众的互动为目标，而是把电子政务看成是一种政绩，这就偏离了建设电子政务建设的根本宗旨。电子政务正是要通过信息资源为人民提供更多更好的服务，建立一种互动机制，真正实现政务的公开、公正、透明，使公民积极地参与政府的管理和决策，为国家建设献计献策。

⒋电子信息资源缺乏有效的风险控制管理

在信息化进程中，随着政府对政务信息系统的依赖程度不断增加，政府离开信息技术有可能无法正常运转，这说明信息技术已经或潜在成为一个巨大的威胁。推进电子政务要非常慎重，要防范各种导致电子政务失败和低效化的风险和威胁。由于缺乏有效的风险控制，一些部门甚至不敢使用互联网。那么，如何在保护国家机密的情况下最大程度地为公众提供信息服务，是摆在各级政府部门面前的一个难题。

三、利用IT治理理念和模型完善电子政务

目前，我国的电子政务还不完善，存在着诸如战略目标模糊、统一规划缺乏、信息共享困难、信息风险潜藏等一些问题。IT治理，也许可以成为解决这些问题的一个途径。

⒈IT治理概念

IT治理（IT Governmence）是一个全新的治理理念，目的在于通过有效的模型最大限度地利用信息资源。国际信息系统审计与控制协会(ISACA)对IT治理的概念是这样描述的：II治理是一个由关系和过程所构成的体制，用于指导和控制组织，通过平衡信息技术与过程的风险，增加价值来确保实现组织的目标。IT治理过程如图1所示。

⒉IT治理中的COBIT模型

信息及相关技术的控制目标（Control Objectives for Information and Related Technolegy，COBIT）,是由美国IT治理研究院(IT Governmence Institute)开发与推广的一个IT治理开放性标准，现已更新为第三版。IT业务流程是该标准关注的焦点，对每一个IT业务流程，COBIT提出了一系列的控制目标、相应的实现这些控制目标的控制程序，以及评价这些控制程序是否存在，并被有效执行的一系列审计程序。该标准为IT的治理、安全与控制提供了一个普遍适用的公认标准，以辅助管理层进行IT治理。目前，该标准已在世界100多个国家的重要组织与企业中运用，指导这些组织有效地利用信息资源，有效地管理与信息相关的风险。COBIT模型如图2所示。

⒊IT治理在电子政务中的应用

⑴目标

政府为达到发展电子政务，提高行政效率，提供更好的公共服务这个目标，应将信息资源与政府目标连接起来。政府目标从模型中获取信息，判断其目标达到的程度；信息过程对信息资源进行管理与控制，信息资源接受政府所提目标的要求。

构建IT治理模型的目标是使政府内部行政部门与用户系统能步调一致地实现对信息资源的管理，也就是说，IT治理模型为以下两种对象提供服务。

内部行政部门――模型可以帮助政府内部各部门实现科学的动态的管理，实现信息的共享，网络化管理；提高政府办事效率，使决策更加科学化；减少风险，保障信息资源的安全，促进社会稳定与国民经济发展。

用户系统――由模型获得内部或第三方提供的控制信息，可以使更多人民群众参与政治，使政务更加公开化，透明化。

⑵IT治理在提高电子政务水平中的作用

①有助于解决信息孤岛问题

IT治理使政府在建立电子政务时充分从战略的角度考虑，使业务目标与战略目标一致，各个部门在一致的目标下建立信息资源的共享，大力释放和利用各部门信息资源，解除了对信息资源的垄断，从而进一步推动公共信息资源、市场信息资源以及其他领域信息资源的开发和利用。政府集中掌握信息资源是计划经济体制下政府集中决策的需要，现在我国已从计划经济走向市场经济，政府由经济的指挥者变成经济的服务者。电子政务的目标也应该和宏观环境相一致，并且作为独立的经营主体、投资主体和决策主体，各类企业对信息的需求不断扩大。在这种情况下，政府掌握的大量非保密性的信息,原则上应无偿向社会开放,实现资源共享。

②可以提高政府提供信息的质量和透明度

IT治理从信息系统的规划和组织、获取和实施、交付和支持、监控等不同的领域进行管理，将政府的管理、制度安排和工作程序加入信息系统中，使系统具有内在控制机制，从而降低信息生成过程中的舞弊行为。同时，IT治理可以从政府的整体角度出发来思考电子政务的构建，使电子政务实现政府办公过程、管理过程和信息公布过程的集成，并且确保各个过程的信息质量。基于IT治理构建的信息系统可以及时、准确地收集相关信息，按照不同使用者进行加工处理，然后通过信息互动为政府提供决策信息依据，进而达到提高政府效率的目的。

③有助于降低政府政务成本，提高政府绩效

降低成本，提高效率一直是政府实行电子政务所追求的目标。随着IT投资和IT服务在政府的日常管理成本中所占比重越来越大，政府必须关注IT成本控制。IT治理通过对IT资源的控制，减少了IT服务的成本，确保了政府的IT投资获得最佳效果。IT治理是一个合理的战略计划，制度安排嵌入整个IT系统及不同的IT服务过程中，这样既可以满足政府提供信息的质量，又可以根据不同的用户提供不同的信息，满足不同相关者的不同信息需求，使政府的政务更加透明化，减少了信息不对称问题。所有这些都会使政府更好地向服务型政府转变，提高政府的绩效。

④可以有效控制电子政务的信息风险

IT治理中的COB1T模型在IT准则的指导下，分别从规划与组织、采集与实施、交付与支持、监控等过程进行控制、管理信息资源，在IT管理的同时，引入审计指南，从而保证IT资源管理的安全性、可靠性和有效性。

IT审计是指为了信息系统的安全、可靠与有效，由独立于审计对象的IT审计师，以第三方的客观立场，对以计算机为核心的信息系统进行综合的检查与评价，向IT审计对象的最高领导，提出问题与建议的一连串活动。IT审计的对象是指以电子计算机为核心的信息系统，并覆盖信息系统从计划、分析、设计、编程、测试、运行维护到系统报废为止的全生命周期的各种业务。它既包括信息系统外部审计的鉴证目标――即对被审计单位的信息系统保护资产安全及数据完整的鉴证，又包含内部审计的管理目标――即不仅包括被审计信息系统资产安全及数据完整，而且包括信息系统的有效性目标。

IT审计可以确保电子政务中信息资源的可靠性与安全性，监控信息资源提供的全过程，将风险降到最低。独立的IT审计有利于在客观公正的立场上对信息系统进行评价和检验，最大程度地保护电子政务项目的合理投资，避免腐败现象的发生。

四、结束语

IT治理为电子政务提供了支撑平台，对推动政府信息化进程、控制信息化过程各个环节的风险、管理好信息与信息资源以及保护好信息与信息平台具有积极的作用。随着Internet和网络的广泛应用，政府对信息系统的依赖性不断增强，IT治理为解决电子政务建设中所存在的问题提供了一个良好的平台。

参考文献：

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2 Mingay S,Bitlinger S. Combine Cobit and ITIL for Powerful IT Governance[M]. Gartner Inc., 2002

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5 李军，李丛伟，.我国电子政务的信息服务研究[J].中国管理信息化：综合版，2007（7）

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7 李长征.IT治理及其架构模型研究[D].北京：首都经济贸易大学信息学院，2004

作者简介：

刘文远，男，1968年生，黑龙江密山人，博士后，燕山大学教授，博士生导师；研究方向为电子政务、数据挖掘、信息资源规划等。

李君，女，1982年生，汉族，河北邢台人，燕山大学经济管理学院硕士研究生；专业方向为电子政务、IT治理结构研究。

（本文责编：孙晓霞）