浅谈城市防灾绿地规划建设

摘要：中国是世界上遭受自然灾害较为严重的国家之一。城市绿地作为城市唯一有生命力的基础设施， 不仅具有生态、景观、游憩等功能，还是城市防灾体系的组成部分，具有重要的防灾避险功能。1976年的唐山大地震、1995年的日本阪神大地震、2008年的四川汶川大地震……面对一次次巨大的自然灾害时，城市绿地的防灾避灾功能对城市安全性的贡献已经逐渐被人们所认识。

关键词：城市绿地；自然灾害；规划；建设

中图分类号：TU98 文献标识码：A

在我国，有关防灾绿地系统规划、设计和建设标准研究严重滞后，一定程度上阻碍了城市防灾绿地建设的步伐。而随着自然灾害频发，在完善城市绿地系统的过程中，一些新建公园绿地开始重视防灾避难功能，但对这些已建和在建的防灾公园绿地在灾难真正来临时究竟能满足多大社会需求量、发挥多大功能、可有效运作多长时间等，决策者和建设者并不十分明确，各地方也没有相应的技术标准可以考量。

一、城市防灾绿地概念

根据《城市绿地分类标准(CJJ/T85-2002)》，城市绿地共分为5个大类：公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地和其他绿地。根据各种不同类型的城市绿地，其在城市防灾中所担当的角色也会有相应的差别，故本文中所论述的防灾避险绿地主要是《城市绿地分类标准(CJJ/T85-2002)》中有定义的城市绿地中，具备防灾功能的各种类型的城市绿地，并不是狭义上的防灾公园，防灾公园是防灾绿地的一个类型。基于以上的认识，在本文中所论述的防灾避险绿地是指“在各种城市灾害及其引发的次生灾害发生前、发生时和发生后，为了保护城市和城市居民的生命和物质财产、强化城市防灾构造、建立并完善城市及周边地区的防灾体系与能力而建设的起到减灾与防御工程、广域防灾据点、避难场地、避难道路和灾后恢复据点作用的城市各类绿地”。

二、城市防灾绿地规划的定位

城市绿地系统规划是城市总体规划的一个专项规划。防灾绿地体系规划是从城市绿地系统规划角度，对不同类型、不同地段、不同条件的绿地在非常时期的作用加以研究，建立防灾绿地体系，以寻求灾时绿地功能的充分发挥，是城市绿地规划建设成为提高城市安全性的有效手段。城市综合防灾减灾规划是城市总体规划的一项重要内容，其规划对策涉及城市的方方面面，以确保城市的安全。因此，城市防灾避险绿地规划应纳入城市综合防灾减灾规划之中，才能形成一个有机的整体。由此可见，防灾避险绿地规划应该是城市绿地系统规划的重要内容之一，纵向上与上位的城市总体规划要有很好的衔接、横向上与相关的防灾减灾专项规划要有充分的协调和融合，同时，它对于每一处避难绿地的规划设计具有指导意义。

三、我国现阶段城市防灾绿地规划建设的主要问题

1、对城市防灾避难绿地的认识不足

如今在城市建设实施过程中，管理者为求“政绩”，往往更注重的是当下的景观效果，并没有从战略高度和宏观整体上对城市绿地的防灾规划给予足够的重视。由于规划设计、建设施工、行业管理等领域缺少相关防灾避难的规范、标准，故规划设计人员从规划定位上很少考虑城市园林绿地所应有的防灾避难功能，且在具体实施层面上，有关城市绿地防灾避难的强制性标准极少，甚至基本没有。

2、适合用于防灾避难的绿地总量不足，分布不均

从整个城市绿地系统的角度看，我国绿地总量和人均绿地面积在全世界处于较低的水平，东西绿地面积失衡，尤其是大城市的公园绿地分布不够均匀，与国外人均绿地面积有很大的差距，达不到防灾避难的效果。我国人口众多，而随着自然生态环境的恶化，自然灾害不断发生，在自然灾害降临时，狭小的绿地空间远远满足不了居民的防灾避难需求。

3、城市防灾绿地配套设施及功能有待完善

长期以来，在绿化建设过程中，各管理单位在某种程度上都忽视了防灾配套设施的建设，大部分绿地都配备了灭火器等简单的消防器械，并未考虑到灾后绿地使用所需要的基础设施；在绿地功能定位上仅停留在美观、休憩、生态、文化的层面，并没有把防灾避难作为城市公园绿地必要和主要的功能。而防灾避难绿地必须具备主要应急避险空间及配套设施，此外对植物的品种的筛选、硬件设施建设也会有一定的破坏。

四、国外城市防灾绿地的发展

1、美国绿地系统中的防灾规划

美国于1871年10月9日发生了著名的芝加哥火灾，中心市区受灾面积达730hm2，导致10 万人无家可归。在灾后重建规划中，美国开始考虑建造防灾绿地系统，以绿地的开敞空间来分隔原先连成一片的市区，以提高城市的抗火灾能力。随后，美国著名的规划师和景观设计师奥姆斯特德在南部公园区的杰克逊公园和华盛顿公园设计中，规划了连接杰克逊公园和华盛顿公园的绿道，并用路中规划方法与思想，极大地丰富了城市绿地的功能，成为后来防灾型绿地系统规划的先驱，具有特别重要的意义。建一条连续的水渠连通了杰克逊公园的咸水湖和华盛顿公园的人工池，以起到疏导洪水的作用。芝加哥公园系统通过公园与公园路来分割建筑密度过高的市区，用系统性的开放性空间布局来防止火灾蔓延，大大提高了城市抵抗自然灾害的能力。

2、日本防灾公园体系的发展

日本是一个位于环太平洋地震带上的岛国，自然灾害频繁发生。为了解决城市化带来的众多问题，1919 年日本颁布了第1 部全国通用的城市规划法规《都市计画法》，其中，规定各城市必须将城市公园作为一项基础设施列入城市规划。1956 年，在日本政府出台的《城市公园法》中首次出现了有关公园建设必须考虑防灾功能的条款，在1973 年的《城市绿地保全法》中明确规定将城市公园纳入城市绿地的防灾体系; 1986 年又制定了《紧急建设防灾绿地计划》，把城市公园确定为具有“避难功能”的场所。1993年，日本在《城市公园法实施令》中，把公园提到“紧急救灾对策所需要的设施”的高度，首次把震灾时用作避难场所和避难通道的城市公园称作“防灾公园”。一系列的立法行为进一步提高了城市公园的防灾救灾功能，并把防灾列为城市公园的首要功能，进而推进了日本防灾公园体系的形成。

五、我国防灾绿地规划建设的优化对策

1、健全相关城市的防灾减灾的法律法规

近年来，随着社会经济的飞速发展和城市化步伐的加快，城市开发强度增加，使城市生态环境日益恶化。城市管理者开始重视城市绿地系统规划并考虑防灾的需要，全国上下陆续建设了多个应急避难场所。应急场所的数量固然重要，但如果没有一个类似日本《防灾公园计划和设计指导方针》的针对城市防灾避难绿地的行业标准，则很难将城市防灾避难绿地系统纳入城市安全的保障体系。当前，我国应尽快组织编制“城市防灾”相关法及有关城市防灾避难绿地的专项条例，各地方也应结合当地情况，相应地组织制定有关防灾减灾的法规，从而将城市防灾绿地置于更具操作性的法律法规的保护之下，以确保对城市防灾减灾具有重要战略意义的城市绿地不被各种城市建设所侵占等。

2、防灾绿地系统的构建

结合城市绿地的人口服务辐射能力分析，确定各级防灾救援绿地的数量、地点、规模，以及到达防灾基地的防灾路线，构筑结构合理、层次清晰、分布均衡的城市防灾避难绿地系统，以有效地提升绿地的避灾、救灾功能；预防灾后二次灾害的发生，保障灾后重建工作与城市复兴，减轻国民生命财产所受的侵害，并为各级各类具有避震减灾功能绿地的规划设计编制与建设作指导。在“防灾避难绿地”体系中，有暂时避难的邻里公园，也有避灾、救灾及灾后重建的大型公园，大小不同、布局合理的防灾公园在防灾、避灾、救灾及灾后重建过程中承担各自的任务、发挥不同的作用，形成一个层级结构合理、相互联系紧密的防灾避难绿地体系。而绿色通道是逃离危险建筑物、快速到达安全地带( 如防灾公园) 的快速通道。地震发生时，绿色通道的树木可以支撑倒塌的建筑物等，防止对市民的伤害，同时绿色通道又能阻止火势的蔓延，减轻次生灾害。绿色通道主要由防火树种组成交通道路，它将应急避难场所连成网络，具备便捷的出入、集散、停车等交通功能。

3、强化危机管理，变被动抗灾为主动防灾

在全球环境恶化的当下，我国各级城市应强化防灾意识，注重危机管理，以“社区”为单位组织公众进行防灾演习，提升灾时应对能力。同时，从各个层面改善公园绿地在防灾功能设计建设上的不足，从空间布局、配套设施、植物配置、资源储备等方面不断完善，最终建成完备的避难场所。

城市绿地不仅改善了城市生态环境、美化了城市景观、为城市居民提供了休憩游乐场所，在防震减灾中起到重要作用。在相对于城市建筑与基础设施等“硬件”环境而言，城市绿地是具有防灾减灾功能的重要“柔性”空间，在城市综合防灾减灾体系中占有重要位置，是其它类型的城市空间所不能替代的。