谈我国土地管理中的公众参与现状及其改善

摘要：随着我国城镇化进程的加快，土地管理对公众的影响越来越大，土地管理中的矛盾越来越多。这就要求政府管理要更多地吸纳公众的意见，一方面指导公众如何有效地提出建议，另一方面指导政府建立公众参与的机制。本文分析了我国现行土地管理过程中公众参与的现状， 提出了改善公众参与机制的途径和方法，以期缓解我国土地管理中的矛盾。

关键词：土地管理；公众参与；现状；改善

中图分类号：F301 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2015）07-0260-01

一、我国土地管理中的公众参与现状

（一）我国土地管理中的公众参与现状

我国的土地管理中的公众参与主要表现在各种土地规划编制、修改过程，土地违法案件查处，地价评估，土地权属纠纷五个环节征收土地过程中。2004 年 5 月 1 日的 《国土资源听证规定》第十二条对主管部门组织听证规定的情形做了具体规定。第十九条对主管部门在报批之前， 应当书面告知当事人有要求举行听证的权利做了具体规定。

（二）我国土地管理中的公众参与分析

1. 参与成本较高。公众参与土地管理必然会多耗费时间， 例如征收一块土地， 编制一个规划， 时间越长， 成本也就越高， 因为在公众参与过程中可能要反复和公众协商、反复更改规划等等， 导致政府支出严重超标，因此政府也就有意无意地放弃公众参与。

2.参与不足。在土地管理中民主参与的时机不多， 而且多集中在某一事件完成以后，参与的方式则是被动地接受告知， 被动地对已经形成的事实或批准的文件作出反应， 尤其缺乏双向互动、面对面协商以及理性沟通的机遇， 这样的参与从根本上就失去了效率和主动性。另外公众的意见是否能够得到政府机关的接纳也不确定， 其效率可想而知。

3.参与流于形式。我国的土地管理政策中虽有公众参与的程序规定， 但始终流于形式， 公众无法真正影响政府的规划、征地、估价等行为， 例如规划编制过程不透明、征收土地的价格过低、决策在法定的公众参与程序后又有变更， 等等。就是有公众对规划修改等提出意见， 政府修改之后的规划也不会再经过参与程序， 更有甚者， 有些地方政府根本不去研究修改。一方面缺乏足以代表公众意见的广泛的公众参与， 另一方面地方政府也不想让公众过多地参与到土地管理中来， 因为这样会加大成本， 抹杀政绩， 这是某些政府部门不愿意做的事情。现阶段土地管理中的公众参与虽是法定形式， 但充其量就是满足法律规定的仪式化过程。到最后， 失去土地的农民， 受到规划、地价影响的公众将会选择集体上访、聚众闹事等非法方式来参与。

4.公众信息不足。土地管理相关的各项工作的信息对公众的公开程度不够， 公众对土地管理的相关业务还不是很熟悉。比如征收一块土地究竟要补偿多少？要缴纳多少规费？相关的区域是不是可以用于建设等等。这类信息原本应向公众公开的，但不知出于何种原因， 知道的人还不是很多。公众因信息不足对政府持不信任态度， 从而对政府某些征收土地的行为不予支持， 甚至阻挠建设。有些基层政府为了节约征收土地的成本， 为了政绩， 甚至会对公众提供一些片面的虚假的信息， 以达到低买高卖的目的， 如此一来就成为了一种“假参与”。

5.缺乏对土地管理审批机关行为的监督。 目前我国土地管理审批机关主要是省级以上人民政府， 即省人民政府和国务院。而公众对审批过程及审批结果除了被动地接受， 并没有实质作用的监督方式， 因此政府对公众参与的态度也就高高在上， 如果没有法律规定， 都不需要公众参与。从编制规划来看， 审批机关虽是省级以上人民政府， 但具体编制单位则是各级地方土地管理部门， 政府只是在形式上履行审批权。

二、现行土地管理中公众参与的改善

（一）改善公众参与不足

1.修改现行土地管理公众参与方式。 变公众在事后被动地接受政策为主动参与土地管理各项工作全过程， 增加公众直接参与土地管理、与政府进行沟通的机会。

2. 提升公众土地管理知识水平和民主参与的素养。加大对公众土地管理知识的宣传力度， 努力提升公众土地管理知识水平和民主参与的素养。在公众文化水平和民主素养暂时较低之时， 应当发挥土地管理工作人员的能力， 让他们多下基层、多宣传、更充分地了解民意， 协助公众间接参与土地管理， 表达公众真正的需求， 以达到公众与政府之间的共赢。

（二）改善公众参与信息不足

1.设立土地管理公众参与的网站。充分发挥利用信息技术的优势，可以增设关于土地管理公众参与的网站， 利用网络公布土地管理相关信息， 政府也应不断增加土地管理的信息量。

2.加强土地管理知识的宣传。政府应当专门开辟有关土地管理知识的宣传专栏， 增加土地管理信息使用说明， 使公众了解土地管理信息并能灵活应用。

（三）建立土地管理公众参与团体及平台

现行参与土地管理的公众， 其沟通能力显然不足，且公众尚未形成团体， 不能通过团体达到参与土地管理、运用团体常用的联盟、质询、迟滞等策略来完成公众对土地管理各项工作的建议。在当前体制下， 还应建立一个平台――土地管理公众协会。该协会应由政府组织， 土地管理部门成立工作组， 负责提供各种信息、咨询服务和技术支持， 促进与公众的沟通， 协调土地管理各项工作。协会的成员应包括： 公众选出代表（ 包含各个产业的代表、社区的居民等） 、土地管理方面的专家学者（ 包含相关领域） 和政府代表。协会应根据各地方的真正需求而产生， 做到因地制宜。

（四）加强土地管理公众参与的立法工作

应提升公众参与的法律地位， 从而改善居民生活环境， 加快经济的发展， 促进土地的合理利用。

（五）政府土地管理部门要改善沟通能力和心态

从理论上讲， 沟通式理论强调的是政府对公众的沟通， 政府要转变职能、端正心态， 以角色互换方式， 从公众的角度出发积极地对待公众的意见， 并赋予公众相应的决策权限。

对公众来说， 参与土地管理等一系列国家事务、影响决策， 是公民的权利， 是民主的体现， 也是公民社会成熟的特征。公众参与土地管理是自下而上的， 是直接民主的外在表现。一旦公众的价值被社会重新认知， 公众的意愿代表了其价值取向， 则民主必然会得到落实。

通过公众参与， 公众多元的意见可以在协商后被采纳到决策中， 在采纳多数意见的同时又能了解其他不同意见， 并在土地管理实施过程中予以照顾， 这才是真正落实了公共利益， 做到了社会公平。