失地农民社会保障体系的构建

【摘要】随着我国工业化和城市化进程不断加快，大量农村土地被征用，导致失地农民数量剧增，失地农民问题已成为当前我国必须要正视的一个重大现实问题。针对当前我国失地农民社会保障的现状及其产生的原因，文章提出了构建我国失地农民社会保障体系的路径选择。

【关键词】失地农民 社会保障 构建

随着我国工业化和城市化进程不断加快，失地农民已成为当前我国城市化进程中一个庞大的弱势群体。失地农民问题已成为当前我国必须要正视的一个重大现实问题，亟待解决。

我国失地农民社会保障的现状

从总体情况来看，目前我国失地农民社会保障存在保障水平较低、保障覆盖面过窄、保障内容比较单一、保障资金缺口较大以及缺乏具有可操作性的社会保障配套措施等问题。由于全国推行农村新型合作医疗制度，失地农民基本享受了医疗保险，但是，失地农民缺乏最低生活保障、养老保险保障及失业保险保障等。随着失地农民数量剧增，失地农民社会保障问题开始受到社会的重视，一些大中城市和经济较为发达的地区在建立失地农民社会保障问题方面进行了有益的探索。

但是，目前我国还没有制定专门涉及失地农民社会保障方面的法律法规，即使一些地方政府出台了关于失地农民养老保险、失业保险、医疗保险等方面的规定，由于其条例、规章效力较低，其覆盖面过窄，并不能全面有效地保护失地农民的基本生活及长远生计，失地农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障。他们在城市中仍然受到种种不平等待遇，甚至被歧视，生活极不稳定，无法抵御失去土地给他们带来的各种生活风险，真正成了所谓的“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无本”的“四无农民”。

我国失地农民社会保障存在的问题

征地补偿范围过于狭窄、补偿标准偏低。依据我国《土地管理法》的规定，征收农村土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等四个部分，然而，实践表明，现行征地补偿范围过于狭窄，补偿标准和水平明显偏低，因为此补偿标准仅仅是以按种植粮食作物的年产值来计算的，没有考虑到部分地区被征用的土地绝大部分是种植经济效益较高的花卉、苗木、蔬菜等经济作物，也没有考虑到失地农民的就业与发展已从农业转到了非农产业，以及社会保障由农村传统的土地保障转向了现代社会保障制度等实际变化。

征地补偿管理费混乱、分配不合理。土地征收补偿是征地过程中的关键问题，但由于相关法律规定不清和土地产权界定模糊，导致征地补偿费管理和分配没有一个统一规范的标准，乡镇、村集体、失地农民之间缺乏具体可操作的统一分配办法，结果造成征地补偿费管理混乱、分配不合理；同时，在征地过程中，参加征地谈判的主体一般是政府部门、开发商和村集体，而失地农民却被排斥在征地谈判之外，没有知情权、协商权、参与权和决定权，从而导致土地补偿费分配不透明，普遍存在暗箱操作和寻租现象；再加上对征地补偿费缺乏严格的监督管理，还存在贪污、挪用和拖欠补偿费现象，失地农民实际得到的补偿很少。

城乡二元体制的制度性排斥。我国实行的城乡二元体制是阻碍失地农民社会保障问题解决的制度。城乡二元体制以严格限制农村人口向城市流动、农业人口向非农业人口转变的户籍制度为特点，在义务教育、劳动就业、户籍管理、社会保障等方面构建了城乡之间难以逾越的屏障。①在城乡二元体制下，我国建立的社会保障体系也明显体现了二元性，城市居民可以享受到医疗、养老、就业、生育、工伤等社会保障，而失地农民却无法享受与城市居民同等的待遇，被排斥在社会保障制度安排之外。

构建我国失地农民社会保障体系的路径选择

构建我国失地农民社会保障体系是一项长期复杂的系统工程，必须统筹把握，切实保护失地农民的合法权益，确保失地农民生计可持续发展。

完善相关法律法规，保障失地农民土地财产权和经营权。第一，明确农村土地产权关系，确保农民的土地所有权主体地位。由于相关法律对土地产权主体的规定不明确、界定模糊，严重侵犯了失地农民的土地财产权和经营权。为切实保护失地农民的合法权益，国家应加快土地流转立法，明确集体土地产权归属，确定其所有权的主体，明确其产权关系，改变集体土地产权界定模糊不清的状况。为此，国家要完善和修改《土地管理法》和《物权法》等相关法律及其配套制度，确定土地产权的一元属性，明确集体土地所有权的主体为村民委员会范围内的全体农民共同所有，即确定农民的土地所有权主体地位，确保农民对土地的占有权、使用权、处置权和收益权等，以此来保障失地农民的土地财产权和经营权。

第二，明确界定“公共利益”，缩小征地范围，规范政府的征地行为。由于相关法律对“公共利益”的规定不明确，界定模糊化，导致政府部门泛化“公共利益”，给乱征、滥征农村土地提供了便利，严重侵犯了失地农民的合法权益。为此，国家应完善和修改《宪法》和《土地管理法》等法律法规中的相关条款，对“公共利益”的内涵和外延作出明确具体界定，可以采取概括式与列举式相结合的办法明确界定“公共利益”的范围，严格区分经营性用地和公益性用地的征地范围；对于公益性用地实行征收，但应提高征地补偿标准，而对于经营性用地，只能通过市场途径来解决。禁止任何组织和个人披着公共利益的外衣征用经营性用地，侵犯失地农民的合法权益。

完善征地补偿制度和土地征用程序，保障失地农民土地收益权。第一，建立公平合理的土地征收补偿制度。征地补偿是征地过程中的关键问题。寻求失地农民、征用土地主体和政府部门之间最佳的利益结合点，建立完善公平合理的土地征收补偿制度，是保障失地农民合法权益的关键。因此，应该尽快制定相应的法律法规和征地补偿分配的条例和细则，确定征地补偿受益主体，明确征地补偿的归属和运用。制定具有强制效力的条例和细则来规范分配行为，确保征地补偿费足额及时分配到失地农民手中。建立有效的社会监督机制，对贪污、挪用、拖欠征地补偿费的相关责任人要依法追究，严肃处理。

第二，健全和规范土地征用程序，增加其公开性和公正性。程序公正决定结果公正。“没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障”，“为求客观、理性、公正的决定起见，必须有程序法规制”②。因此，健全和规范土地征用程序，增强其公开性和公正性是完善土地征用制度和保障失地农民权益的重要措施。为此，必须完善和修改相关法律法规，建立土地征用的公告制度、补偿标准听证制度和征地补偿争议司法救济制度，健全和规范具有可操作性的土地征用程序，确保征地过程的公开性和群众性，切实保证失地农民对征地过程依法享有知情权、协商权、参与权和司法救济权。

建立健全城乡统筹的失地农民社会保障体系。这是保障失地农民合法权益的重要途径。因此，必须彻底打破我国现有的城乡二元体制，为失地农民建立城乡统筹的社会保障体系，而这一体系主要内容包括社会保障基金的筹集方式、社会保障基金的监管与运营以及社会保障的内容等方面。具体思路如下：一是建立失地农民社会保障基金。积极开展灵活多样化的筹资方式来筹集社会保障基金，其资金来源可以包括政府的社会保障基金、部分土地补偿安置费用以及土地征用的部分增值收益。政府部门可以充分利用该项基金，保证失地农民的就业保障、养老保障、医疗保障和最低生活保障等。二是明确失地农民社会保障的内容。首先，要建立适当水平的失地农民最低生活保障制度，保证失地农民的“生有所靠”；其次，要建立有差别、多层次的失地农民社会养老保险制度，保证失地农民“老有所养”；再次，要建立多元化、多样化的失地农民医疗保障制度，保证失地农民“病有所医”。

建立失地农民就业安置制度与再就业培训保障机制。针对失地农民就业难现状，必须建立健全就业安置制度与再就业培训保障机制，为失地农民拓宽就业途径。为此，首先，政府部门要积极创造条件，废除失地农民在城市的就业限制，消除就业歧视，建立城乡统筹的劳动力就业市场，积极开发就业岗位，拓展劳务输出，缓解失地农民就业市场的供需矛盾，鼓励和支持失地农民通过自主创业来实现就业，并在政策、税收、贷款等方面给予优惠政策；其次，建立完善城乡统筹的失地农民就业培训保障机制，强化对其就业技能培训政策和资金的投入力度。③

建立失地农民法律援助制度。法律援助制度的实质就是国家为一些弱势群体的当事人提供减、免费用的法律服务。应为失地农民建立法律援助制度，及时为他们提供法律援助，强化失地农民合法权益的法律保障。通过建立完善的法律援助制度，明确法律救助的内容和程序，确保失地农民在其合法权益受到侵犯时寻求保障，畅通失地农民权益救济的诉求渠道，确保他们的合法权益能够及时得到保护。

（作者单位：中国妇女发展基金会妇儿帮扶基金）

注释

①陈：“失地农民权益保障问题研究”，《湖北社会科学》，2011年第4期。

②杨海坤，黄学贤：《中国行政程序法典化》，北京：法律出版社，1999年，第46页。

③郑风田，吴涛：“城市化进程中如何确保失地农民利益”，《人民论坛》，2011年第8期。

责编/边文锋