政府投资项目审计存在的问题及解决措施

当前，政府投资项目审计存在如下问题：

(一)审计决定与民事判决的冲突问题这是近年来政府投资项目审计领域关注的焦点和难点问题，也是令审计人员最头痛、最困惑的问题。二者的冲突主要表现在工程竣工结算款的认定上。应该怎样处理、协调或解决，目前还没有统一的口径。从审计机关受理的有关工程复议项目看，施工单位对审计决定不服，不是通过行政复议和行政诉讼途径进行救济，而往往以合同纠纷另行提起民事诉讼。人民法院在审理这类案件时，往往撇开审计机关所作的审计决定及其反映的事实，以强调合同双方的平等自愿和意思自治为由，认为工程竣工结算款的确认应以当事人约定或人民法院委托中介机构鉴定的结论为准。这使审计机关面临能否审计工程造价、审计处理有无效力的尴尬，对审计的权威性构成了巨大威胁。而在政府投资项目审计中发生法律诉讼问题在其他审计领域中也同样存在，因此申请复议是被审计单位的权利。但问题的关键在于：

一是审计机关对工程竣工结算款作出的决定并没有否定合同。因为审计机关对政府投资建设项目的预算执行情况和决算进行审计时，必然要对合同履行过程中的真实性和合法性进行审查。如果发现未真实履行合同条款、设计文件，或偷工减料，或高估冒算，甚至虚假项目进入了竣工结算，势必会影响财政收支或财务收支的真实、合法，审计机关则有权在职权范围内进行处理。可见，这不仅没有否定合同，反而维护了合同的严肃性。

二是施工单位不能以合同纠纷为由，绕过行政复议和行政诉讼途径，直接向人民法院提起民事诉讼。修订后的《审计法》规定，审计机关有权审计政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，有权审计所涉及的合同的真实性、合法性并作出相应的处理决定，而且这种处理决定当属于财政收支审计决定的范畴。对此不服的，就不能依照修订后的《审计法》第48条第1款“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼”的规定进行救济，而应该按照该条第2款“被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定”的规定进行救济，也就是说对政府投资项目的审计决定不服，只能由本级人民政府来裁决，人民法院无权决定。

三是人民法院不能以委托中介机构鉴定的结论来审计决定。如前所述，既然人民法院无权审计决定，当然也就没有必要委托中介机构进行再鉴定。即便如此，人民法院以其出具的鉴定结论作为终审结论也是不足取的。因为政府审计是无偿审计，代表国家和广大人民群众的根本利益，而社会审计是收费审计，代表相关方的局部利益。从长远看，社会审计替代不了政府审计。另外，从近年来抽查中介机构的有关审计质量来看，目前绝大多数审核结论也不具有采信性。

(二)审计内容和范围的界定问题修订后的《审计法》第22条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”，其中有两个问题较容易引起争议。一是政府投资项目这一概念(修订前为“国家建设项目”)。有人认为，政府投资项目是指财政性基本建设资金项目；有人认为，除财政性资金外，还包括发行国债或地方财政债券、财政担保的国际经济组织贷款、外国政府赠款以及国际援助资金等。究竟应该包括哪些内容，目前尚没有统一的权威性解释，在实施审计中不好操作。二是对建设项目的预算执行情况和决算的理解。一种观点认为，审计机关只能对预算执行情况和决算涉及的财务收支活动进行监督，只能对财务资料和竣工决算报表实施监督检查，而除此之外的勘察、设计、采购和监理等技术经济活动则超出审计权限范围。显然，这种观点不包括投资决算审计、概预算编制工作的审计等。另一种观点则认为，建设项目的预算执行情况和决算的真实、合法，本身就包括构成项目成本的重要活动如设计、招投标、合同的签订等真实性、合法性。这当然属于审计的监督范围，不仅没有越权，也符合立法的本义和国际通行做法。显然，持有这种观点的人是针对整个建设项目程序而言的。笔者赞同后者，但在实际中却普遍存在以保密等为由拒不提供技术资料的情况，且又不能简单按《审计法实施条例》第49条的规定硬性进行罚款、通报批评和给予警告，因此也就成了审计实务中的难点之一。

(三)审计执法主体资格问题审计机关依法对被审计单位的财政收支、财务收支进行审计监督是宪法和审计法赋予审计机关的权力。但在审计实践中，审计机关在审计中发现被审计单位有违反有关财政、金融、税务、价格、投资、海关、建设、工商等法律法规及其他财政收支、财务收支规定的行为时，能否依据这些规定在法定职权范围内对被审计单位进行处理处罚呢?虽然《财政违法行为处罚处分条例》明确了审计机关的处理处罚权，修订后的《审计法》第3条也作了规定，但还不够明确、具体，在实际中往往难以判断。如果就此进行深入审计处理，就会有越权的风险，如果不予以审计处理，则对招投标等环节中存在的问题无法制约，审计人员又可能面临审计不够深入、质量难以保证的风险。

(四)其他监管部门与审计监督重复交叉问题 目前，我国政府投资项目的建设方式主要采用以项目法人为业主的建设监理制和项目总承包制。对政府投资项目，发展和改革、财政、审计、监察、国资委、建设部门、上级监督机关甚至社会中介机构都可以对其实施监管。出于部门利益及本位主义的驱动，各相关部门都强调各自监管的重要性。比如，投资部门从项目审批、初步设计概算核定、投资计划下达等方面进行监管，财政部门从资金拨付、使用和财务管理等方面进行监管，建设部门则从工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面进行监管，但又没有明确的法律法规对这些不同的部门、不同层次的监管加以规范，各地的具体操作缺乏统一的模式，各部门之间也缺乏相互协调的机制，使得监管体系较为混乱。总之，对政府投资项目的监管，各监督部门各自为政，但却很难有一个部门能行使经常性的监督检查职责，出现了有的项目一年接受高达数十次的检查，而有的项目从建设开始到结束都没有监管部门过问的怪现象。在实务中，经常发现对同一个问题的要求各相关单位的文件规定不一致，相互之间存在许多矛盾，因而感到执行时无所适从，审计操作困难。

从各省市开展投资审计的现状和取得的经验不难看出，随着政府职能的转变、公共财政体制的建立、投资融资体制的深化、工程建设管理体制的改革与支付体系的变化，政府投资项目的监管受到社会和公众日益密切的关注。可以说，政府投资项目如果监管得好，不仅可以实现国家宏观经济战略，拉动经济发展，而且对加强廉政建设、构建和谐社会和实现政治文明也大有好处。因此，要使政府投资项目审计适应新形势的需要，笔者认为，当前迫切需要考虑以下几点：

(一)多管齐下解决审计决定与民事判决之间的冲突 一是修改合同法的某些条款，在其付款方式中约定：以政府投资或以

政府投资为主的建设项目，在竣工验收交付使用前必须接受审计机关的审计，以其作出的审计结论作为工程竣工结算款的最终依据。另外，建议在实体上和程序上就合同法与审计法的相互衔接作出立法或司法解释，以解决二者之间的冲突。二是明确界定财政收支与财务收支的范围，将政府投资或以政府投资为主的建设项目纳入财政收支的范畴中。这样，人民法院在接到状时，会根据民事诉讼法第111条第3项“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”的规定而不予受理，可以做到民事诉讼法与审计法的相互衔接。三是授予审计机关“准司法权”。虽然我国审计机关设在政府内部，根据治国传统和现实，也应该赋予审计机关更大的权力，以保障其真正地发挥审计职能作用。四是参照国际上实行司法性审计模式的国家的做法，将司法职能与审计职能结合在一起，考虑指定若干家特定的法院或在审计机关内部设立特别法庭，由合格的法官组成，专门受理政府投资建设项目合同纠纷、工程竣工结算价款认定等案件。

(二)进一步界定投资审计范围和内容鉴于政府投资项目审计对象范围广、审计内容复杂、技术经济性强，使该项审计工作具有其他行业审计所没有的复杂性。政府投资项目审计要充分发挥监督作用，必须对建设项目的全过程如规划、设计、招投标、施工、合同的签订以及监理等进行事前、事中、事后相结合的监督。同时，必须突破单纯的财务收支审计范畴，深入到建设管理、经济效益、社会效益、环境效益等诸多方面。为此，建议在修改相关法律、《审计法实施条例》第21条时，应进一步明确，涉及建设项目的所有单位如发展和改革、财政、建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等都是政府投资审计对象，审计内容则是从项目可行性研究和可行性报告的拟订、项目融资，到建设项目竣工验收和项目后评估的所有经济活动。对关系国计民生的政府投资或以政府投资为主的重点建设项目，审计机关都应对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计，以拓展审计范围和内容，确保国有资产不流失。

(三)进一步明确审计机关的执法主体资格在政府投资项目审计中，审计机关必然要对建设项目在建设管理、招标投标、工程价款、监理的执行等方面存在的问题实施全程监督，对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行处理、处罚。为使这种审计处理、处罚行为能在法律诉讼中得到有力支持，必须进一步明确审计机关对政府投资项目审计的执法主体资格。为此，建议在修订《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》、《土地管理法》和监理制度等规定时，明文规定审计机关也是执法主体之一，有权进行审计处理、处罚。另外，建议重新修订《建设项目审计处理暂行规定》，并在修订《审计法实施条例》中进一步明确审计机关有权依据哪些法律法规进行处理和处罚，便于操作。

(四)整合现行政府投资监管部门的监督资源现行政府投资项目的监督权分散在各个职能部门，这些职能部门是政府投资项目的具体规划、组织和实施者，对所辖项目的监督负有义不容辞的责任。由于他们的监督很大程度上是一种管理性监督，且这些职能部门集决策、管理与监督于一体，受自身利益的局限，很难做到独立、客观，加上部门之间职责不清、职能交叉，造成对政府投资项目虽有各种监督，但仍存在监督错位、缺位，多头监督、低水平重复监督的现象。而审计监督又只能是一种事后监督，同时由于相关审计规范及审计处理、处罚法规的缺失，使得国家审计的独立性监督缺失。为此，建议借鉴一些发达国家对政府投资项目监督的成熟做法，整合各政府投资监管部门的监督资源，成立发展和改革、财政、审计、监察、国资委、建设六部委政府投资项目审查联席会议制度或成立以省长为组长、相关部门负责人为成员的政府投资项目监管领导小组，从高层次组织协调政府投资项目的监管工作，或参照深圳特区政府投资项目的“三权分立”模式，成立政府投资审计专业局，集多项执法监管职能于一身，以解决多头监管和问责制的问题。

(五)进一步规范建设项目审计程序建设项目审计不同其他审计，它涉及的被审计对象多且含有多种性质的所有制单位。审计内容也不仅仅是政府投资或以政府投资为主的基本建设项目和技术改造项目的预算执行情况和决算，还涉及到与建设项目直接有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支及有关经济活动。在审计范围和内容明确界定的条件下，建议审计署规定统一的建设项目审计程序，规范审计通知书的下达和审计决定。另外，建议审计署修改《审计机关国家建设项目审计准则》，并根据审计署令第6号《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》，及时制定建设项目审计操作指南，进一步规范工程建设项目如何进行内部控制测评、审计重要性水平的确定和审计风险的评估，从而规范审计人员的审计行为，降低审计败诉的风险。