外汇局绩效审计的现状与思考

[摘要]绩效审计已经成为现代内部审计发展的主要趋势。本文通过阐述绩效审计的含义以及外汇局开展绩效审计的必要性，分析了目前外汇局绩效审计面临的现状与问题，并结合外汇管理系统工作实际，提出了改进外汇局绩效审计的途径，以期为进一步推进外汇管理系统绩效审计提供参考。

[关键词]外汇局；绩效；审计

[中图分类号]F832[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2012）48-0088-02

绩效审计最初产生于20世纪40年代的西方发达国家，是在传统合规性审计、财务审计基础之上发展起来的新兴审计类型。1986年最高审计机关国际组织（INTOSAI）发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，由此绩效审计在世界各国迅速发展，逐步成为各国政府审计的主要发展方向。我国绩效审计发展较晚，目前仅在深圳、青岛等地区进行了尝试和重点探索，大部分审计工作仍然停留在传统合规性审计方面。为了促进绩效审计的深入发展，审计署在《2008—2012年审计工作发展规划》指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”由此可见，绩效审计已被审计署定位为我国现代审计的重要内容。

1开展绩效审计的必要性

（1）开展绩效审计是促进有效履行外汇局职责的需要。外汇局承担着促进国际收支平衡、外汇市场监管、经常项目和资本项目管理等基本职能，对促进经济金融协调健康发展发挥着重要作用。外汇局及其各分支局均属于非营利性组织，行使的是管理职能，其行使管理职能的有效性取决于其管理行为的效果和效率。传统合规性审计主要强调工作的合法性、合规性，无法全面反映履职情况的效率。然而，随着我国对外开放程度的进一步增强和外汇管理工作复杂性的进一步提升，合规性审计已无法满足工作需要，在对财务、资金、业务工作进行合法、合规、真实性检查的基础上，迫切需要对各项工作的绩效情况进行评价，以督促外汇局高效履职。

（2）开展绩效审计是实现外汇局职能和运作机制转变的需要。为适应国内外经济形势发展，2010年外汇局提出从重审批转变为重监测分析、从重事前监管转变为强调事后管理、从重行为管理转变为更加强调主体管理、从“有罪假设”转变为“无罪假设”以及从“正面清单”转变为“负面清单”的工作要求，外汇局逐步由管理型向服务型转变。通过开展绩效审计，一方面，有利于进一步促进外汇局为地方经济发展作贡献的意识，履行为经济发展、社会稳定保驾护航的责任；另一方面，通过对传统运作机制的改革，有利于进一步提高在知识经济和全球化的大环境下，外汇管理和服务工作的科学性、合理性、有效性及可行性。

（3）开展绩效审计是外汇局有效发挥审计监督作用的需要。对外汇局各分支局而言，其工作目标以及可运用的资源大部分是既定的。在有限资源下，如何科学配置资源、高效完成工作职责是各分支局关注的重点内容。传统合规性审计主要解决“对或不对”的问题，绩效审计所关注的重点不再局限于传统合规性审计中是与否、对与错的问题，而是从评判工作绩效的角度，对单位或岗位的工作业绩和效能进行鉴证，重点关注达到既定目标是否做到了资源投入最少化或既定资源投入是否做到了产出最大化，即重点解决“好或不好、能否更好”的问题。随着外汇局内控制度的逐渐完善，业务操作日益规范，审计的监督职能客观上要求向绩效审计升级，发挥审计的高层次监督作用。此外，开展和实施绩效审计，有利于提高工作透明度，加强对权力滥用导致腐败的监督作用，进一步促进外汇系统工作的开展。

2目前面临的问题

近年来，外汇局内审部门对绩效审计进行了不断探索和实践，积累了一定经验，取得了积极效果，但总体而言，目前外汇局系统对绩效审计的认识和运用还处在初步发展的程度。主要面临以下几方面问题：

（1）绩效审计理念与认识不足。对绩效审计的理解存在两个误区，一是仍停留在合规性审计方面，观念更新不够，难以跳出原来的工作模式和工作方法。在审计的实际工作中，多数仍然采用清单对照式的审计方式，对审计功能的开发和利用意识较为淡薄，没有充分认识到绩效审计的优势和重要性。二是对绩效审计的理解过于复杂化，认为一定要设计一套包罗万象的评价指标体系并运用复杂的计量模型、公式对被审计对象进行绩效评分和划分考核等级，此种认识没有达到帮助提高工作效率、改善工作管理的审计目的。

（2）缺乏绩效审计的理论指导和规范性标准。通过比较发现，凡是绩效审计开展比较好的国家，绩效审计准则及相关规范制定得也较为完善。2003年6月美国审计总署新颁布的《政府审计准则》，最后两章分别是绩效审计现场工作准则和报告准则，对相关事项作出了明确规定。英国审计署1983年颁布了《国家审计法》，为审计署开展效益审计提供了法律基础。澳大利亚早在1901年的《审计法》中就有对绩效审计的规定，赋予审计署“项目审计”的权利，到1979年修订该法律时正式授权审计署对政府部门和其他部门进行绩效审计。瑞典也制定了效益审计准则与效益审计手册等。相比较而言，绩效审计在我国属于新生事物，目前仍处于起步和探索阶段，人民银行总行和外汇局总局均尚未制定出台统一的绩效审计准则和操作规程，对绩效审计的目标、原则、内容、方式等缺乏明确规定，既没有评价标准，也没有操作性的指导文件。此外，外汇业务较为庞杂，涉及经常项目、资本项目、国际收支平衡、外汇执法等各个领域，各个审计项目对最终工作目标的要求差别很大，造成外汇系统基层管理机构难以寻到合适的突破口。

（3）审计人员的素质和结构尚不能有效满足绩效审计的需要。绩效审计不是简单的清单式审计，在工作要求上明显高于传统合规性审计，既要对工作内容的合规性、合法性进行评价，更要对工作流程、工作模式、工作效率进行客观评价，这就要求审计人员要有更高的业务素质和工作技能。绩效审计人员既要熟悉常规审计流程和财务知识，更需要熟悉被审项目的工作目标、工作秩序、工作重点难点等各方面情况，这就要求绩效审计人员不但要掌握现代经营管理技术、信息系统电子化技术，还要成为外汇各项业务的专家，成为一名外汇系统的全才、通才。目前，外汇系统的内审人员大多由原稽核人员转岗而来或者仍处于兼岗状态，缺乏绩效审计相应的知识结构、专业素质和技能要求，因此要完全达到绩效审计的高要求存在一定困难。

3探索开展绩效审计的解决方案

（1）确立正确的绩效审计理念。由传统合规性审计顺利过渡到绩效审计最关键的一点是要有正确的绩效审计理念。绩效审计不仅是一种审计类型，同时也是一种工作模式，其最终目的是为了提高工作效率、促进高效履职。这就要求绩效审计人员在检查工作步骤是否规范的基础上，更要深入到具体的业务层面进行评价，从宏观角度考察被审计项目资源利用与目标实现的最大公约数问题。此外，绩效评价不等同于对被审计项目的简单评分或划分等级，因此在审计方法使用方面，要从审计目标出发，针对各个审计项目选择客观、合适的审计方法。

（2）建立与完善外汇局绩效审计法规与相关制度。国际上绩效审计实践表明：建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的重要条件。目前外汇局开展绩效审计面临的一大难点就是相关法规不健全，既缺乏相应的绩效审计准则及工作指南，也缺乏有效的监督机制。当前绩效审计工作一是要建立外汇局绩效审计指导意见，对外汇局绩效审计的对象、目标、原则、审计依据、审计程序、审计标准、方式方法、工作流程、审计报告等进行总体指导和明确规范，为外汇局开展绩效审计提供基础制度保障。二是要建立相应的监督制约机制，使绩效审计工作做到有章可循、有法可束，从而真正实现绩效审计推动工作改善、实现价值增值的目标。

（3）创造良好的绩效审计环境。一是要扩大绩效审计在外汇管理系统的知晓范围，明确绩效审计既是审计模式也是管理模式，并通过各种会议、内联网、宣传栏等方式宣传绩效理念，将绩效审计贯穿业务管理活动的始终，使绩效意识渗透到外汇局各分支局。二是要加强推广绩效审计实践，鼓励各分支局开展绩效审计试点，多角度、多层次探索绩效审计，推动各分支局尽早跳出传统合规性审计的局限。三是要加强与被审计单位的协调沟通，提高审计意见的建设性、实用性、前瞻性和全面性，消除审计惩戒作用的心理影响，使被审计单位充分认识并理解绩效审计对提高行政履职的促进作用，从被动接受审计结果转为主动落实审计建议，从而为绩效审计在外汇管理系统的全面、深入推广营造良好的审计环境。

（4）建立健全绩效审计评价标准。审计署在《2008—2012年审计工作发展规划》中明确提出了“着力构建绩效审计评价及方法体系”的目标。目前通行的绩效评价是以经济性、效率性、效果性作为评价标准，但是外汇局及各分支局作为管理机构，经济性的评价标准往往很难界定。因此在评价外汇管理工作时，一是应该着重突出工作的效率性和效果性，遵循定性与定量相结合、长期效益与短期效益相结合，从规范工作流程、衡量履职能力等方面进行评价。二是针对外汇局各项常规性业务和具体项目，应该逐步分别形成绩效审计具体操作指南。在外汇管理系统绩效审计实践工作不断深化的基础上，选取效果较好且有代表性的审计项目，将其绩效审计方案、评价标准、工作程序等内容总结完善，进一步固化形成此类项目的绩效审计具体操作指南，为同一业务领域重复开展绩效审计积累经验。

（5）增强审计人员业务素质和审计能力。绩效审计人员是否具备相应的知识和能力是绩效审计的决定性因素之一。最高审计机关国际组织（INTOSAI）在《绩效审计实施指南》中指出：“没有任何一种制度能够担保高质量的绩效审计报告，简单地说，拥有胜任和主动的绩效审计人员比质量保证制度还更重要。”一方面，从短期而言，要加大对现有审计人员的培训力度，包括专业审计知识培训和外汇局各项业务知识培训；另一方面，从长期而言，要扩充绩效审计人员的来源渠道，不仅需要精通财务会计知识的审计人员，也需要经济、管理、信息、法律、资源等方面的专家，打造一支素质高、能力强、知识宽广、经验丰富的绩效审计队伍。