浅析PPP模式下政府采购项目的推行与影响

前言

随着2014年全年中央，各部委及各省市的一系列政策的推进，PPP模式已然成为当今讨论热度最高，最受大众关注的热词之一。围绕其展开的研讨会，论坛及各种活动层出不穷。毕竟推行PPP模式对于政府采购，为公众提供社会服务关系到整个社会的利益及发展，因此许多技术、规则实施等方面都处于探索阶段。因此如何使PPP模式形成惠及全社会的新格局，还需要政府监管和社会资本信誉共同提高。现代意义上的PPP模式起源于英国，上世纪90年代其出台的民间融资计划可以看做是PPP模式的先河，与此同时我国也开展着对PPP探索。那么，究竟PPP模式是什么呢？PPP是Public―Private―Partnership的缩写，PPP模式有狭义和广义之分，根据发改投资 2014 2724号文，我国的PPP是广义概念上的PPP，指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。只要不完全由政府提供和不完全有社会资本提供的产品和服务，都包含在PPP范畴里。单从其英文单词的层次来说，只要是建立在以公私合作形式为基础的，都可以视为PPP。PPP旨在让政府与社会民间资本相结合，为公众提供基础设施性的产品和服务，也可以看做是政府为缓解债务压力的一种向社会融资的手段。PPP模式中公私合作的具体形式包含BOT、TOT、BOO、DBFO等。

一、PPP模式在我国的发展

从改革开放到今天，我国也在积极尝试着探索开展PPP模式。随着改革开放的展开，大量的外资涌入中国，一部分外资探索性的进入基础设施领域。1994年到2002年间，国家计委以BOT模式（建设-运营-转让）陆续推出了5个试点项目，涵盖电厂，水厂，公路及桥梁建设。2003年到2008年间，PPP项目大量推行，盛况空前，其中也不乏许多失败案例，使PPP项目信誉受损。2009年，金融危机蔓延，国家推出4万亿刺激经济，让PPP项目承受了巨大打击，国家资本涌入，社会资本被迫退出，尽管一年后，“非公经济新36条”出台，仍改变不了金融资源向国企倾斜的局面，社会资本依然没有强劲竞争力参与到基础设施建设中来。2013年以来，PPP模式再次得到重视，中央出台了许多政策法规及支持性文件，PPP模式终于又迎来了春天。目前我国推行的PPP项目约有8000个，多数集中在1亿元左右的中小型项目上，2014起，多地方政府也开始尝试推行PPP项目。现阶段，我国推行的PPP项目主要集中在环境治理、供水供气供热、公路建设等领域，今后将在铁路、机场、医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目以及水利、资源环境和生态保护等基础设施项目方面大力推广。

二、推行PPP模式的关键阶段

PPP项目出现过许多失败案例，如刺桐大桥项目，兰州自来水苯超标等，那么如何保证PPP项目顺利进行，使其更好在政府放心，公众满意，参与的民间资本有利可图呢，这是PPP项目推行的最大前提。政府要业绩和安全，公众要实惠和保障，社会资本要利润和长久的发展，这是政府为公众选择的与社会资本的博弈，同时也是政府为自己寻找的桥梁。综合PPP项目发展的脉络来看，做好如下四个阶段的工作是关键。首先是PPP项目的前期论证阶段，这无疑是PPP项目中最重要的一个环节。这一阶段，政府和社会资本要做好足够充分的沟通，双方针对权利和义务签订合同，并详细阐明可能发生的一切变更及法律政策调整，违约处理等一切事宜。前期论证工作越是充分，项目的开展会越是顺利。建议双方都通过专业的咨询鉴证机构对彼此的情况进行评估和考量，加强了解。第二个阶段是社会资本进入阶段，这也是影响项目质量的关键。通过引入竞争性磋商机制，对特定的项目设置进入条件，都会有助于项目实施。第三阶段是PPP合同执行环节，也是距离项目实现的最近一步。在这一阶段政府应该通过高密度的监管严格监督社会资本对合同的履行情况，作为合约的发起方，应该事先防范可能产生的一切因素的冲击，由于这一阶段跨度比较强，更是对政府工作的考验。而对于社会资本来说，作为合同的履行一方应该严格地遵守其所要承担的义务，不能被眼前利益蒙蔽双眼。最后是社会资本撤离阶段。社会资本撤离时，政府应该得到符合合同约定的标注化设施，并且能够持续为公众提供服务的产品和设施。在PPP项目前期研究阶段就应为社会资本设置有效的撤离机制；在多元化筹资的情况下，在保证项目长期健康运营的前提下，退出机制安排应兼顾多元化的退出需求，为项目充分吸引各类社会资本创造条件。

三、推行PPP对政府和社会资本的益处及必要性

2015年1月21日，国务院财政部了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，意在推进PPP项目推行，鼓励政府和社会资本相互合作。推行PPP项目进行政府采购，基础设施的建设着实对双方都有益处。对于政府来说，投资主体多样化了，不再单纯依靠国有企业所提供的选择较小的范围。私营部门可以促进项目创新性的革新，提高项目效率。同时政府从一个执行者的角色转化为监管的的角色，使项目质量和预算方面都得到了保证。另外，运用PPP模式使项目风险得到了分散，风险分配更加合理。在项目初期，无论是政府还是社会资本都自觉地承担了一部分风险，降低了融资难度，使项目成功的可能性变大，又有合同及相关政策法规作为城墙，政府和社会资本只要依法办事，双方的利益都会得到双赢。政府和民间机构可以互相借鉴，取长补短，建立长期的合作关系，发挥各自作用。对于社会资本而言，更是有机会参与到政府采购项目中，分得一杯羹。以往，对于政府项目从来都是国有企业独揽大局，政府的选择少，而民间企业优秀的技术和能力也得不到施展。PPP模式得到中央的重视后，社会资本的空间更加广阔，有效的竞争也使得私营企业在不断进步，加快了创新步伐。PPP模式是在特许经营权的基础上，允许政府向民间社会资本进行结构融资，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险也随着减小了。

近年来，政府实行积极的财政政策，使中央及地方政府的债务不断增多，政府推行PPP模式，有效地利用了社会资本进行融资，缓解了债务压力。然而这只是政府推行PPP模式的必要性的一个方面，另外是遵循十提出的处理好政府与市场的关系，推动政府职能的转变这一宗旨。公共服务是政府向公众提供的，民间资本更加贴近社会基层的心理诉求，在PPP模式下，政府只是仅仅提供项目需求，民间机构提出更加系统全面的方案供政府选择，颠覆了传统公共服务的概念，改善了政府和市场主体的关系，是市场成为了资源配置中最重要的一环。2015年 2月25日，财政部印发了2015年政府采购工作要点，对于完善政府采购法规制度体系、强化政府采购监督管理、提高政府采购透明度等都做了明确的指示。政府与社会资本的相互合作有利于社会树立良好的法律观念意识，诚实守约，依照合同办事。

四、我国推行PPP面临的问题及对策

尽管PPP模式自2013年复燃一直出与升温状态，但在实施推行PPP模式时，还是了诸多问题，政府和社会资本合作的状态仍然有待改善。

首先是股权问题，目前许多合作项目中，地方政府明确表示社会资本可以入股，但所占股权份额不得超过51%，换言之，社会资本在项目中不能占据控制地位，必须由政府说的算。对于本来就在项目中处于相对弱势地位的社会资本来说，这一态度有打消了许多社会资本的积极性。没有股权份额的支持，社会资本在发挥作用会失去活力，运作效率难以得到保证。

第二，社会资本的成本费用过高，阻碍了社会资本投资的积极性。金融机构是社会资本贷款的主要途径，然而金融机构为了分担风险，不但要求土地等资产的抵押，还要求项目收费权的质押。目前我国金融市场的竞争体系不充分，导致社会资本不得不承担较高的融资成本，但却给政府融资提供了便利。

第三，由于部分地方政府定位不准确，把推行PPP看做解决债务危机的工具。这种做法是不正确的。伴随城镇化的发展，PPP是一种为公众提供基础设施，公共服务建设的新尝试，不能单纯的看作是解决债务问题，在PPP模式比较成熟的国家里，PPP无论是数量还是投资比例所占份额均不足20%，这对于解决债务问题来讲，不足以起到什么作用。

最后，PPP项目的失败案例也警示我们不得不关注其信誉问题，其中包括政府和社会资本。政府到期不支付工程款，社会资本亦无法结清上游款项，所以把社会资本作为第一被告，政府作为第二被告的法律纠纷案件也有很多宗。政府拖欠工程款原因很复杂，其中有资金问题，有对于基础设施管理的问题，还有新旧班子交替衔接的问题。而社会资本主要是利益熏心，企图从中获得更多利益，导致项目质量不合格。

那么，如何解决这些问题呢，如何使PPP模式更加适合政府采购项目呢，这也成为目前急需解决的问题。

首先，加强政策法律法规的颁布和实施十分必要。对于PPP项目来说，切实有效的法律支持必不可少，无论是合同签订，争议纠纷的解决还是后期资本退出的阶段。政府和社会资本都应该严格的遵守采购法，严格地均衡权利和义务对等的关系。

第二，政府在PPP中的监管作用也要起到成效。政府是项目的发起人，付款人，社会资本实行项目的执行人，公众是项目的实际收益者。政府应该配套严格的监管措施，在PPP的不同阶段都严格地监督社会资本，不能只提出意向就放任不管了，导致质量和安全性收到威胁，从而导致项目失败，效率低下。

第三，各金融机构可以与社会资本合作，促进PPP模式的开展。金融机构可以与民间企业达成合作意向，一方面提供资金支持，一方面解决技术问题，共同参与竞争政府采购项目，一来降低了社会资本的融资费用，使其更具有竞争力，还可以拓宽金融机构的业务范围，有金融机构的资金支持，项目的成功率也会提高，实现三赢，甚至多赢的局面。

最后，政府和社会资本的相互信任也同样重要。政府和社会资本作为PPP模式的两大主体，需要不断磨合和协作，良好的沟通信任机制有助于各方开展工作。另外，增加政府工作的采购透明度，做好前期的论证工作，都有助于加强双方的合作。公平，公正的氛围可以使 政府和企业都放心，增加项目的成功率。

如今，PPP模式已经是中国发展浪潮中的一片浪花，政府和投资者也已经看到了推行PPP模式的必要性和前景。再加上政策的倾向性，PPP模式一定会越来越成熟，在我国经济发展中起到相应的作用的。（作者单位：黑龙江大学经济与工商管理学院）

参考文献：

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[2] 滑思忠.利用PPP模式发展我国城市公共交通事业的研究[D].长安大学

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