关于在社会事业领域发展新型组织的思考

我国新一届政府在总结长期经济建设经验的基础上，提出了科学的发展观。不再单纯以GDP的增长速度为目标，而是追求经济与社会的协调发展。大力发展社会事业，是促进经济与社会协调发展的一个重要途径。因此，必须在社会事业领域大力发展新型组织

一、在社会事业领域发展新型组织的意义

1、在社会事业领域发展新型组织是社会事业改革紧跟其他改革的需要。由于社会事业的公益性和产业性特点交织在一起，事关人民的切身利益，而且涉及的领域又十分广泛，因此我国对其改革的进程落后于其他领域，类似于“国企第二”。这种状况持续下去，将不但不利于社会事业的进一步发展，同时还将阻碍其他方面的改革，因此有必要迎头赶上。而在社会事业领域发展新型组织，则是社会事业改革的一个重要环节。

2、在社会事业领域发展新型组织是提高政府管理社会事业领域公共事务效率的需要。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府职能和运作方式也将相应转变。政府的工作重心之一就是建立以人为本的社会事业发展体系，促进入的全面发展。社会事业领域探索发展新型组织有利于政府转变职能，实现“管办分离”，也必将有利于提高政府行政效率和促进社会事业繁荣发展。

3、在社会事业领域发展新型组织是顺应社会事业的国际化趋势，推进我国社会事业与国际接轨的需要。当前社会事业国际化趋势已经成为不可阻挡的现实，国外产品和服务的供应商大量涌人，必将对我国的社会事业形成巨大的竞争压力。由于发达国家的各项产品以及服务的发展已经比较成熟，相比之下，我国在这一领域的国际竞争中明显处于劣势。因此，吸收国际社会事业主要依靠非政府组织来发展的成功经验，加快我国社会事业领域新型组织的发展，就显得十分迫切。

二、国际经验

综合来看，国际上社会领域新型组织的发展大多具有如下特点：

1、具有较完善的市场经济发展环境。在发达国家，一般没有我国的“社会事业”概念，除少部分是以公益性领域的形式存在外，大多数主要以“经济”领域的形式存在。发达国家的这种理念，使政府摆脱了许多社会事业的公共事务，而把着力点放在监管上。

，

2、新型组织大多以非营利性机构的方式存在。这种组织提供的一般是基本的公共服务和保障，和营利性机构提供的特需服务有显著不同。如澳大利亚的CENTER-LINK，该机构主要提供就业促进和相关培训服务，由遍布全国的很多连锁点组成，为非营利性组织。其经费来源为政府经费支持和社会服务。政府和CENTER-LINK订立购买服务合同，根据CENTER-LINK完成政府任务的数量、质量支付其运作所需的大部分经费。

3、新型组织大多引进了市场化机制。如新加坡从1985年开始对医疗管理制度和管理模式进行改革。经过15年改革，新加坡卫生部组建了卫生控股公司，下设两大医疗集团―新加坡保健集团和国立保健集团。政府(卫生行政部门)不具体运作医院，但通过医疗集团对医院实施有效管理，政府对医疗集团的补贴实质是购买服务关系。医疗集团作为新型组织形式的创新，已经使新加坡成为世界上取得卫生成就最大的国家之一(卫生系统效能世界排第6位)。

三、运作模式设想

参照国际类似组织的运作模式，结合我国特色、时代特征等特点，社会事业领域新型组织的运作模式应是16个字：责任明确、多元投资、科学管理、多元约束。

1、组织的功能、职责和具体目标明确。每成立一个这样的组织，必须明确其与政府的关系、分担的政府功能、具体宗旨，从法律上确认其独立主体地位，使其拥有必要的独立财产，具有必要的权利、行为和独立承担相应责任的能力，并且依法面向社会自主开展工作。

2、资金来源多元化。建立一种充分、有效、合理和多元化的资金来源制度。资金来源为：一是财政投资；二是经营补偿，如服务收费等；三是社会捐助；四是法律政策补偿，如通过法律规定税收的一定比例或产品交易额的一定比例，给新型组织作为运营经费。

3、建立新型的人事管理制度。与公务员用人制度不同的是，新型组织拥有充分的用人自，对管理人员实行聘任制，对工作人员实行全员劳动合同制。不同类型的新型组织可以制定不同的考核、晋升、奖励、惩罚标准和多样化的分配制度。

4、建立规范化的财务管理制度。新型组织虽然经费来源不同，但因为都是经过法定程序或政府赋予的职能获得，所以必须视为公共资金，强化各类收入和支出管理，并防止有人利用新型组织来逃避税收或转移资产，确保资金用于公共事务。

5、建立多元化的监督管理制度。一是要实行目标管理，定期进行责任考核；二是实行编制约束管理；三是建立规范化的、严格的财务审计制度；四是由政府有关部门或委托有关社会中介组织定期进行评估，并公布评估的等级、排名，以加强民主监督。

四、发展思路

总的发展思路是：“政府导向、社会参与、政府购买服务、法规政策保障、政府购买服务合约化”。

一是放松社会事业领域的准人条件，为社会事业领域新型组织的发展创造良好的环境。区分各类社会事业产品和服务的属性，在不完全限制民间资本介入的条件下，政府财政主要保证公共产品的供给，准公共产品则要对民间资本大幅度放开市场准入限制，而对属于私人产品的社会服务，政府财政则应坚决退出。

二是加快社会事业领域政府职能的转变，推进社会事业性质的行政单位改革。按分类管理的原则，把行政机关单位的一部分转变为新型组织。

三是推进现有事业单位改革。将现有事业单位与其依附的各政府部门脱钩，截断其经济联系，并按照国际通行的做法和市场经济的内在要求以及前述运作模式进行改革和引导，突出其代表性和服务，强化其专业性。

五、近期可试点的方面和配套措施

1、近期可试点的方面

(1)大型社会活动组织机构。目前，政府主办的大型社会活动如大型体育赛事等，一般均是成立组委会，抽调各部门人员临时组成，赛事结束则组委会解散，工作人员撤离。今后，可培育非营利性的专业机构承办，可为大型社会活动提供专业化、市场化服务，平时可向社会提供服务，提高资源效率和工作水平。同时，政府仍要成立有关部门组成的大型社会活动组委会，负责协调工作，具体工作则以合约的形式委托专业新型经济组织。

(2)政府项目咨询评估、招标机构。设想政府可以认定若于家咨询评估、招标机构具备政府项目咨询评估、招标资质，前提是其具有符合政府要求的高服务水平和质量。政府通过购买服务的形式向这些机构分派任务，促使机构之间有良性竞争，根据机构服务质量对其优胜劣汰。

(3)各类专业、执法岗位资格考试认定组织。目前，社会上各类专业、执法岗位资格考试名目繁多，一些政府部门依靠行政权利大搞资格考试、专业培训，不少科目重复设置，如各种各样英浯、计算机考试之间缺乏统一认证，造成资源浪费、增加考试者负担。

(4)社会事务和就业促进组织。社会事务和就业促进是当前政府的一项重要工作，政府通过行政手段和核拨经费给予各有关下属机构的形式来落实工作。可以借鉴澳大利亚的CENTER-LINK的经验，培育市场化的社会事务和就业促进专业组织，政府根据其提供公益的数量、质量来支付购买费用。

2、配套措施

(1)政府管理体制

政府必须转变职能和工作方式，为新型经济组织发展留有空间。政府对社会事业发展要坚持“管办分离”。同时，建立公共财政框架下政府购买服务的运作机制。政府也要有足够的财力支持公益性公共服务的购买。

(2)法制保障

新型组织一定要有法律法规的保障，要明确新型组织的法律地位，规范其权利、义务和职责。要允许社会事业领域发展新型组织保持非营利性的同时，可以下设赢利性项目满足其发展需要。

(3)政策扶持

政府要有鼓励社会事业领域发展新型组织的优惠政策，如考虑到其非营利性，可在财税政策、土地政策上有所倾斜。

要鼓励境内外社会多元投入建立社会事业领域新型组织，在严格标准规范同时，降低准入门槛。

(4)多方监督

政府应加强对社会事业领域发展新型组织的监督、监察、审计等，制订社会事业领域新型组织发展的管理办法。另外，还要利用评估、公开程序等做法，加强社会监督的力度。

(作者单位：湖北教育学院)