法律体系形成后地方立法选题工作的思考

2011年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。这标志着我国社会主义民主法制建设进入了一个新阶段，立法工作站到了一个新的起点上。回顾改革开放30多年，地方立法取得了长足发展，为形成中国特色社会主义法律体系做出了重要贡献。研究如何改进和创新工作机制，为完善中国特色社会主义法律体系做出新的贡献，是地方立法工作面临的新课题。本文拟在总结立法实践经验基础上，就如何更好发挥地方立法机关主动性，选准选好立法项目，提高立法计划的科学性作些分析和思考。

一、地方立法选题工作的实践和存在的问题

根据各地地方立法条例的规定，大会主席团、常委会、省人民政府、各专门委员会、各代表团、10人以上代表联名有权向大会提出立法案，主任会议、省人民政府、各专门委员会、5人以上常委会组成人员联名有权向常委会提出立法案。但从多年实践看，地方立法计划中政府提请审议的项目基本占到80%以上，主任会议、各专委会提请审议的只有少数，人大代表等其他主体提请审议的几乎没有。在政府几乎长期垄断立法提案权的情况下，政府主导地方立法选题的倾向亦日益明显和突出。究其原因，一是长期以来，人大习惯于依赖政府部门开展立法调研活动，存在围绕政府工作进行立法的思维惯性，人大与政府间的关系也注重配合与协调，因此从政府报送项目中选取立法项目成为人大立法的一种习惯。二是选题条件在客观上限制了其他立法建议项目入选立法计划。有的地方规定，报请列入省人大常委会立法计划的项目，需要同时提出制定法规的可行性报告；要求列入一类项目的，还应当附法规草案；只报法规项目名称而未附法规草案等材料的，属于无效申报。无论是人大代表、社会公众还是专（工）委会目前的工作力量，在这一点上都不如政府具备有利条件。三是选题程序在一定程度上为政府主导选题提供了便利条件。制订立法计划一般要经过以下步骤：先公开征集立法建议项目，由法工委提出年度立法计划草案初步方案并书面征求其他专（工）委会和相关部门意见，再召开由专（工）委会和省政府法制办公室等单位参加的协调会议，根据协调会意见形成年度立法计划草案，最后经主任会议讨论后确定，有的地方还要提交常委会表决。由此可见，各专（工）委会和政府相关部门在立法计划编制过程中发挥着不可忽视的作用。虽然立法计划的编制在人大组织下进行，但由于各专委会组成人员大多是原行政机关负责人，身份的变化使其比在行政机关更具影响力和话语权，选题的博弈更多地成为各专委会之间、各部门之间的讨价还价，影响人大应有作用的发挥。

地方立法选题是地方立法机关根据本地经济社会发展的水平和整体需要，通过一定程序，按照一定条件，确定一定时间内地方立法项目的一种活动。其目的在于通过科学、合理地配置立法资源，使地方立法最大限度地保证法律、行政法规的有效实施，反映和推动经济社会的科学发展，保障人民群众的根本利益。如果说在法律体系形成之前，政府主导地方立法选题有其一定的合理性，主要可以解决“有法可依”的问题，那么在法律体系形成之后，其不适应性便开始显现。

第一，政府主导立法选题对完善法律体系的全局性把握不够。政府提交议案大多着眼于起草部门的执法需要，不太考虑法律体系的科学、和谐、统一。法是对既有利益关系的肯定，要打破或挑战原有利益格局，总会遭到既得利益者的反对。在趋利避害心理的作用下，政府及其部门对制定新法的热情远远高于修改旧法。如浙江省有个别法规制定于上世纪90年代初，实施了近20年，立法的理念、思路及一些制度设计已经明显不适应形势发展，急需全面修订，而政府有关部门却态度消极、从未提出修改建议。在浙江省2006年至2010年的年度立法中，除法规清理项目外，制定新法的比例依次为86.6%、66.6%、50%、66.6%、69.2%。即使在全面清理查找出相当数量的问题法规后，这种状况也未得到太多改变。2009年的全面清理，筛查出一批问题较多难以集中修改的“问题法规”，需要根据情况逐年列入立法计划予以修改。但事实上，这些法规的修改何时能提上议事日程不得而知。这其中虽有立法资源紧缺的原因，但更主要的是不少执法部门对这种需要改变原有利益格局的法规修订没有积极性，甚至有抵触情绪，既不开展前期调研准备工作，也不提出立法项目建议，导致这部分法规修改的基础条件很难具备。这势必造成一些进入立法程序的法规项目并非社会所急需，而另一些社会急需或严重滞后急需修改的立法项目，政府或因立法难度大而不愿提，或因限制行政权力影响既得利益而不想提，致使这部分立法选题难以进入立法程序。这对于提高地方性法规的整体质量、完善中国特色社会主义法律体系十分不利。

第二，政府主导立法选题容易增加法律冲突的可能性。不断消除法律规范间的矛盾和冲突，保持法律规范间的和谐，是完善法律体系的一项重要任务。但政府议案往往过多地强调行政管理的需要，在内容上偏重于用行政手段管理经济和社会事务，对设置行政许可、行政强制、行政处罚和规定机构设置、经费来源等有较多诉求。这不仅不利于政府转变职能，建设法治型、服务型政府，也不利于国家法律在地方的有效实施，容易增加地方性法规越权立法、架空上位法的风险。

第三，政府主导立法选题容易导致社会领域立法的滞后。在过去较长时期里，政府比较注重发挥其经济调节和市场监管的作用，而在社会管理和公共服务方面，欠账较多、缺位较久，导致经济社会发展过程中存在“经济腿长”、“社会腿短”的结构性问题。反映在立法上，政府本能地对可以确立审批权、收费权、处罚权等的经济管理领域的立法积极性较高，对需要人、财、物投入的社会管理、公共服务领域立法则较为消极。这容易造成经济领域和社会领域立法的失衡，不利于化解社会矛盾、保障和改善民生、促进社会和谐。

二、完善地方立法选题工作的建议和对策

第一，统一思想，准确把握地方立法的发展趋势。中国特色社会主义法律体系形成后，随着“各个方面总体上做到了有法可依”这一立法新格局的形成，立法从构建型向完善型、速度型向质量型、封闭型向开放型转变，完善法律体系的任务更加繁重。随着国家立法工作重心的调整，地方立法面临的形势、任务和要求必将发生趋势性的变化。“慎立、多修、精化”将成为地方立法的发展趋势。地方立法选题应紧扣这一发展趋势，着重把握好以下几点：一是要进一步与国家立法保持一致，发挥地方立法的补充、细化作用，保证法律实施的有效性和操作性。这是地方立法永恒的任务。二是区别轻重缓急，慎重选择立法项目，限制不必要的立法，保持地方立法对经济社会发展的适应性和引导性。要从经济领域立法为主转向社会领域立法为主，包括改善民生的立法、保障公民权益的立法、创新社会管理的立法等；从管理型立法转向服务型立法，更多地突出对政府权力的有效约束和规范。三是要从制定规则为主转向完善规则为主，高度重视法规的修改完善，消除法律规范冲突，维护国家法制统一。

第二，发挥人大主动性，提高地方立法选题工作科学性。为使地方立法选题能够更好地服务于完善中国特色社会主义法律体系，顺应地方立法发展新趋势，人大应进一步发挥好立法机关的主动性，提高立法计划的科学性。如果将每项法规比作一道菜肴，那么年度立法计划就好比一份菜单。制订一份特色鲜明、实践需要、质量上乘的好“菜单”，需要把握好以下几个环节。

一是广泛“议菜”，扩大立法选题素材资源。地方立法选题中存在的许多问题都与选题“视野窄”、“渠道单一”有关。地方人大要发挥选题主动性就需要在拓宽选题渠道上下工夫，注意广泛收集立法素材。人大各专委会应注重将代表议案、常委会组成人员意见与立法选题有机结合，善于在执法检查、工作监督、立法后评估等工作中发现问题，提出立法建议。政府及其相关部门应进一步认清法律体系形成后地方立法工作面临的形势、任务和发展趋势，扩大提案视野，注意整理、研究行政执法中发现的地方性法规不尽完善的规定，提出修改建议。对公众征集立法项目建议，除每年定期征集外，还应注重日常收集公众立法建议，如、媒体等渠道反映的急需立法规范或完善的事项，掌握社会立法需求。通过做深做细做实征集意见工作，使更大范围内的立法需求进入地方立法选题视野内，扩大选题覆盖面。

二是精心“选菜”，科学取舍立法选题。目前地方立法计划编制工作中，“搞拼盘”是比较普遍的现象。也就是说在立法选题时，很大一部分精力花在各专委会之间和政府各部门之间的平衡协调上，立法计划成为各专委会或政府各部门立法诉求的大拼盘。法律体系形成后，立法机关对地方立法“立什么法、不立什么法”有了更多的思考，因此必须改变这种“拼盘”式的“选菜”模式。对报送的项目建议，人大应更多地从制定新法与修改旧法的配置，经济领域立法与社会领域立法的平衡，创制性立法与实施性立法的定位等几方面考虑取舍，力求使地方立法满足完善社会主义法律体系的需要。

三是主动“配菜”，丰富立法选题品种。通过公开征集意见收集到的立法项目建议，有许多不在政府申报项目范围内。对这部分立法项目建议，人大应当认真梳理分析。其中，对人大代表或者公众反映意见集中、急需立法予以解决的问题，可责成政府相关部门及时做好前期调研工作，一旦条件成熟，即可列入计划；对涉及面广、综合性强、难度较大的立法项目，可直接组织有关单位和专家展开调研论证或委托第三方承担调研起草工作，使项目早日具备“上菜”条件。对立法计划中一直处于“睡眠”状态的备选项目，人大应积极跟进，检查、督促相关部门做好调研论证工作，力争早日提上议事日程，推进计划的滚动实施。对法规清理中发现的“问题法规”，应排出修改时间表，做好年度立法计划与清理成果的衔接，确保清理成果有效运用。

四是严格“定菜”，把好立法选题质量关。根据各地实践，立法计划草案都会提交主任会议讨论。在各方意见尤其是各专委会和政府意见不一致、相持不下的情况下，主任会议的作用至关重要。虽然法律没有规定主任会议与各专门委员会之间领导与被领导的关系，但由于各专委会具体办理的有关常委会重要日常工作都要经主任会议“把关”处理，主任会议成为常委会工作的实际“领导核心”。因此，主任会议应从是否有利于完善法律体系、是否反映并体现发展阶段新要求、是否适应地方经济社会发展需要的高度严格把关，对立法项目作出取舍，防止成为走过场的程序会议。

五是合力“炒菜”，确保立法选题有序落实。在“菜单”已定的情况下，相关各方要按照职责分工共同保证项目的实施。为保证立法计划的有效实施，人大应建立健全工作机制，掌握计划实施的主导权。比如，制订立法计划实施进度表，明确人大有关专委会审议的时间、政府报送人大的时间、有关部门报送省政府法制办的时间以及起草小组成员、有关专（工）委会提前介入的人员等事项，层层落实责任，确保法规起草进度；对不能按期提请法规案的，要求提案人提出书面报告，说明原因，等等。

（作者单位：浙江省人大常委会法工委）