完善政府采购制度刻不容缓

我国政府采购制度已从单纯的财政支出管理手段上升为国家宏观调整的政策工具

作为国家重要宏观调控手段之一的政府采购制度在探索中走过了12个春秋。在这12年里，我国政府采购制度逐步完善，成效显著；同时，问题与矛盾仍然存在，距离国家的要求还有很大的距离。面对全球金融危机背景下国家万亿元经济刺激计划的“大考”，以及加入《政府采购协议》、开放政府采购市场强大的外部压力，如何站在更高的起点上推进政府采购制度改革创新，以国家和人民的利益为己任，是我们不可推卸的历史使命与责任。

我国从1996年开始试行政府采购制度，经过各级政府采购管理部门和集中采购机构以及审计、监察等有关部门的共同努力，政府采购活动逐步走上法制化、规范化运行轨道。但是由于起步较晚，我国政府采购制度还存在着很多不完善的地方，一些矛盾和问题日益凸现，主要表现在：一是法律法规不健全，《政府采购法》与《招标投标法》不统一，导致公共工程还“游离”于政府采购范围之外，不利于集中采购规模的扩大，政府采购保护民族产业、支持中小企业、支持自主创新、支持绿色环保等政策功能无法得到有力的落实。二是管理体制和运行机制不完善，“采管分离”不彻底，未能完全赋予集中采购机构代表政府依法行使采购的权力，使得目前近八成政府采购活动由社会中介完成。三是采购手段严重落后，效率低，成本高。

目前，中央和地方的数十万亿元公共投资救市计划对政府采购的监督、管理和执行提出了更高的要求，现行的政府采购制度和以财政性支出为边界的体制，已经明显不能承担用好公共资源、落实公共投资监管的职责。并且，我国已经启动《WTO政府采购协议》谈判。因此，按照与国际接轨的要求，站在一个更高的层面，积极推动现行政府采购制度改革，探索建立完善的公共采购制度已是刻不容缓。

公共采购是相对于公共支出或是公共投资而言，强调的是公共利益，突出服务于社会和大众的政策功能，与服务型政府建设相一致。公共采购制度最早起源于英国；近20年来，欧美等发达国家或地区出现了以强化公共服务为导向的公共改革浪潮，公共采购以其购买行为和购买资金的公共性，购买过程的高度组织性，对市场秩序建设的导向性及交易的巨大规模性，成为这些发达国家或地区加强政府对经济调控的重要手段。公共采购的范围延伸到了包括公共交通、公共医疗、公共教育等在内的所有公共部门，只要涉及国家利益和社会公共利益的项目，无论资金来源是财政预算还是私人投资，也不论是政府部门还是国家控股企业或者私人企业，都必须实行公共采购。我国《“十一五”规划纲要》把政府采购作为宏观经济调控手段与财税、金融手段并列提出，表明我国政府采购制度也已从单纯的财政支出管理手段上升为国家实现宏观经济和社会目标的公共政策工具，具备实质意义上的公共采购性质。同时，目前受《招标投标法》管理的大量公共工程采购，在本质上亦属于公共采购的范围。因此，在目前国家万亿元经济刺激计划所带动的大量公共投资的背景下，从国家和人民的利益出发，完善我国的公共采购制度，意义十分重大。

首先，要在借鉴国际公共采购相关法律法规的基础上，协调统一《政府采购法》与《招标投标法》，出台《公共采购法》及其实施细则，明确公共采购活动当事人的权利和责任。中央财经大学法学院教授曹富国在《公共采购法视野下“两法”关系之协调监管论与区别立法问题》一文中指出，在“两法”关系问题上，为数不多的讨论都在试图用一个法包含另一个法，或者讨论哪个法是程序法或实体法。他认为应以统一政府采购法或公共采购法的概念来看待“两法”关系，即它们都是实质意义上的公共采购法。从我国政府采购法立法史或是从法律关于监管权的分配来看，适用范围上的冲突与部门之间监管权的分配紧密联系，在一定程度上是由监管权冲突所造成的。因此，一种协调“两法”关系的思路是协调部门之间关于监管权的冲突，从而使对法律的解释和适用达到统一与和谐。

其次，要建立全国自上而下统一的公共采购行政管理体系；按照决策权、执行权、监督权既相互分离又相互协调的要求，建立职责明晰、协调有序的公共采购运行机制。明确集中采购机构代表政府依法行使采购权的法定采购人地位，赋予其相应的行政权力。从世界各地实践来看，公共采购管理体制分为委员会制和部门管理制。委员会制的优点在于吸纳相关职能部门共同参与公共采购的管理，便于协调各部门政策，化解部门之间矛盾，有利于公共采购制度的建立和推行，但其弱点在于众多职能部门之间不同目标的协同难度较大。部门管理制的优点在于职责明确，避免多头管理，有利于提高效率，但各种矛盾和冲突集中某一部门，不利于工作的开展。从我国的实际情况出发，可考虑先行建立公共采购专业委员会，作为全国公共采购工作的组织、协调、指导机构。

同时，要推进公共采购信息化建设，搭建全国统一的电子化公共采购平台，形成统一的采购大市场。电子化公共采购是全球公共采购发展的必然趋势，韩国、美国，加拿大、新加坡等国家的电子化公共采购系统已建设得十分完善，并取得良好的社会效益和经济效益。据报道，目前韩国已有3万个公共机构、20万公务员和11万个注册供应商在使用电子公共采购系统，每年完成430亿美元交易额。我国公共采购电子化的建设，应改变目前这种“各自为政”、“信息孤岛”的局面，这就需要先行统一数据、统一标准、统一商品库、供应商库、专家库等资源、统一安全机制等。在更高层面上做到统一，实现各级政府采购机构之间的信息资源共享，使公共采购数据最终成为国家决策的重要依据，为从源头上抑制腐败和建设阳光政府提供措施保障。