浅析新《事业单位财务规则》

一、新《事业单位财务规则》的特点

（一）沿续现有事业单位财务制度体系框架 本次修订沿用1997以来建立的事业单位财务制度体系框架，这一框架分三个层次，处在最高层次的为《事业单位财务规则》；其次为行业事业单位财务制度，如《科学事业单位会计制度》、《中小学校会计制度》、《医院会计制度》等由行业主管部门会同财政部根据规则制定的相应财务制度；最后一层次为事业单位内部财务管理办法。这一框架的设计使《规则》更具宏观性、超前性和稳定性。

（二）体现财政改革的相关成果 过去15年，是公共财政建设和财政改革十分重要的15年，先后实施了部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购改革、“收支两条线”改革、政府收支分类科目改革等，这次修订充分体现了这些年财政改革取得的成果。

（三）突出事业单位公益属性的性质 目前，由于事业单位改革相对滞后，事业单位管理存在的一个突出问题是属性不明确。全国120多万个事业单位，有履行行政职能的，有搞生产经营的，也有从事公益服务活动的。按照中发〔2011〕5 号文件精神，“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。”这次修订正本清源，明确事业单位公益属性性质，牢牢把握事业单位财务活动的方向。

（四）重在管理观念的转变 事业单位本质是为社会提供公共产品的组织，所以在管理上要改变过去不计成本、不讲效益的观念，规则引入了成本控制、经济核算、绩效管理等全新的理念。提高了资金使用效益，充分体现公共财政理念。

（五）引入权责发生制会计核算基础 目

前，事业单位会计核算一般采用收付实现制，不能准确、全面的核算事业单位的财务收支和经济业务。本次修订，针对高校、医药等行业实行成本核算和绩效管理的需要，在行业事业单位财务管理制度中引入权责发生制，以更加准确真实地提供财务会计信息，及时揭示财务风险。

二、新《事业单位财务规则》的内容

（一）完善预算管理制度 在部门预算的基础上，预算管理的内容进一步充实、完整，主要修订了以下四方面内容。一是将“结余留用”改为“结转和结余按规定使用”。区分结转和结余，赋予新的内涵（具体内容在结转和结余管理中笔者进一步解析）；二是取消了预算外资金的提法。将原“从财政专户核拨的预算外资金”改为“财政专户管理资金”，预算外资金管理的收入全部纳入财政预算管理，单位预算收入中不再存在预算外资金收入；三是更加强化了预算的严肃性和约束力。单位预算经过财政部门审批，人代会审议通过后即具有法律效力，事业单位应当严格执行批准的预算；四是增加决算管理要求，体现单位预算管理的完整性。事业单位决算是单位预算管理的重要组成部分，目前，事业单位预算管理中普遍存在重预算、轻决算倾向，决算数据不完整、不真实，与预算不衔接。增加“决算管理”内容，进一步强化决算管理的重要作用，有利于加强决算管理。

（二）收入管理内容更加准确、完整，进一步加强对应缴资金的管理 财政补助收入由“各类事业经费”改为“各类财政拨款”，“从财政部门取得”改为“从同级财政部门取得”，既体现事业单位收支管理完整性的原则，又避免了各级政府重复计算收入总额；按照“收支两条线”管理办法，应当上缴国库或者财政专户的资金，不计入事业收入，从财政专户核拨给事业单位的资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金，计入事业收入。

（三）支出管理要求更加细化、严格 本次修订支出调整幅度较大，体现在以下方面。一是支出分类作了调整。事业支出细化为基本支出和项目支出，明确基本支出和项目支出的内容及核算范围。增加了“其他支出”项目，将规定范围以外的各项支出，包括利息支出、捐赠支出等列为其他支出；二是严格执行国库集中收付制度和政府采购制度等有关规定。要求以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应单位或用款单位。要求对《政府采购品目分类表》所列品目的支出，应委托集中采购机构采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式；三是依法加强票据管理。事业单位应确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据，保证财务资料真实准确。

（四）明确结转与结余概念，严格按规定使用结转和结余 旧《规则》笼统将年度收支相抵后的余额定义为结余，许多事业单位并不是真正有剩余资金，而只是因当年预算未执行完成，结余概念混淆不清、使用不规范。新规则区分结转资金和结余资金，结转资金是当年预算已执行但未完成，或者因故未执行，下一年度需要按照原用途继续使用的资金，结余资金是指当年预算工作目标已完成，或者因故终止，当年剩余的资金。此外，新规则明确规定，财政拨款结转和结余应当按照同级财政部门的规定执行，非财政拨款结转按照规定结转下一年度继续使用，非财政拨款结余可进行结余分配，提取职工福利基金、弥补以后年度收支差额等。

（五）适应发展要求，专用基金内容作了调整 1998年之前，国家的医疗保障制度还很不健全，很多事业单位无法享受公费医疗政策。随着城镇职工基本医疗保险制度改革稳步推进和基本医疗保险的覆盖范围逐步扩大，“医疗基金”已无存在必要，本次修订删掉了“医疗基金”。

（六）完善资产分类，加强资产管理 资产分类调整主要有：按照国库集中支付业务会计核算要求，在流动资产中增加了“零余额账户用款额度”会计科目；为加强财政部门和主管机关对基建项目的监管，确保会计信息的完整性，事业单位基本建设投资的财务管理，也应当执行新《规则》，增加 “在建工程”科目，核算事业单位已经发生必要支出，但尚未达到交付使用状态的建设工程；适应经济发展变化，调高了固定资产的单位价值标准，调整了分类，将“房屋和建筑物”改为“房屋及构筑物”，“一般设备”改为“通用设备”，明确规定“档案、家具、用具、装具及动植物”作为固定资产管理，同时，将通用设备（原一般设备）单位价值标准由500元提高到1000元，专用设备单位价值由800元提高到1500元。规范资产配置、使用和处置管理，按照科学规范、从严控制、保障事业发展需要的原则合理配置资产，有规定配置标准的应当符合规定的配置标准；事业单位出租、出借、担保、对外投资资产，应当进行必要的可行性论证，并经主管部门审核同意后报同级财政部门审批，等等。规则通过一系列对资产的严格控制，有利于维护事业单位资产的安全完整，保障事业健康发展。

（七）严格控制事业单位负债行为，建立健全财务风险控制机制 目前，高校巨额负债已成为社会普遍关注的问题，截止2011年底全国高校负债总额3000亿，一些学校超越发展阶段、超越财力许可大规模借款扩地搞基建，建成后再扩大招生，在高教繁荣发展的泡沫背后已蕴藏着可怕的风险。因此《规则》规定，严格控制事业单位负债，事业单位原则上不得向银行等机构举借债务。确有需要举债的，必须严格执行相关审批程序。

三、新《事业单位财务规则》的建议

（一）新旧规则的衔接规定 事业单位现有固定资产是按旧标准确定，对于按新《规则》已不能做为固定资产核算的资产，是否应按新标准重新确认。新《规则》对事业单位资产类、支出类会计科目做了调整，那么对于实施以前会计期间发生的相关业务，是否需要按规定调整。新《规则》区分结转和结余，那么是否分设会计科目核算，对以前年度结余是否按新《规则》作调整。财政部应对类似问题尽快出台规定，确保旧新规则顺利衔接，新规则尽快贯彻落实到位。

（二）加强专用基金的管理 专用基金是事业单位事先提取具有专门用途，保障事业单位健康发展的储备资金，但许多事业单位只顾眼前，不顾长远发展，不按规定提取或不提专用基金。一方面国家应规定统一的提取比例，另一方面严格规定符合提取条件的单位必须提取。

（三）财务分析指标体系需健全 《规则》附件中规定了事业单位财务分析指标，但不同行业、不同单位、不同经济发展时期，各项指标的标准参考值是多少，如何通过指标值评价单位财务管理的优劣等，需要进一步作出规范，使财务评价、财务考核有依可循，从而有利于事业单位加强财务分析，提高财务管理的意识。