和草原有个约定

夏季，草长莺飞，正是草原最美丽的季节。对于距离北京六百公里外的锡林郭勒草原来说，美丽与危机共存。

过去十余年间依赖于矿产资源的发展模式，令整个锡林郭勒盟的经济快速发展，却遗留下一些恶果。违规开矿、滥采沙坑、非法种植高产经济作物……让草原正在不断地消失。因为这里的海拔高出北京1000米左右，一旦生态失守，沙尘将直逼京津。

锡林郭勒草原只是中国草原环境保护的一个缩影。在过去近三十年里，占中国国土面积40%的草原正在不断退化之中，产草量下降，畜牧承载量减少，牧民生活也因而陷入贫困。

关于草原生态环境的保护正在全面展开，从学者、牧民到到司法机关、社会团体，都以各自的方式努力让草原重现“风吹草低见牛羊”的壮美。

锡林浩特：矿与草原的矛盾

在草原地区，有特殊的民族文化，特别是涉及草场，不一定单纯的“惩治”手段就是有效的。法律要惩前毖后，也要说理服人

在京津等大城市里，眼下谈论最多的是雾霾天气，但在几年前，人们讨论更多的却是沙尘暴。经过几年努力，北京的沙尘暴缓解了很多。但全国依然有2.6亿公顷的荒漠化面积，其中80％发生在牧区，草原正面临着消失的危险。

北京正北方向600公里的内蒙古锡林郭勒草原，总面积20.3万平方公里，位于华北、东北结合部，是距北京最近的草原牧区、京津地区的重要生态屏障。但这里几乎每年春天都要经历几次沙尘暴，因为海拔高出北京1000米左右，一旦生态失守，沙尘将直逼京津。

风沙几乎成家庭便饭

“沙尘都被风塞到羊毛里。一场风沙刮下来，一只羊会背上好几斤的沙土，走都走不动。牧民只能一只一只地给羊抖掉这些沙土。”锡林浩特市民田成国这样向《方圆》记者描述道。“浩特”在蒙语中代表“城市”，锡林浩特意味着锡林郭勒草原上的城市。

由于草场退化，锡林郭勒以西、地处荒漠半荒漠化草原区的苏尼特左旗地表沙土，大风过境时带起大量沙尘。对于一年当中近三分之二的时间都在刮风的当地而言，过去，风沙几乎是家常便饭式的存在。

2012年春天，田成国遇到过一场令他终生难忘的沙尘暴，那天风特别大，整夜都在呼啸，醒来的时候，天很阴，有一点发黄，是起土了。天亮以后，风越来越大，外面的颜色渐渐变成灰黄、橘黄，最后天空和大地变成了一样的颜色。田成国住在锡林浩特市六中附近，那天中午下楼去商店买包烟时，街上能见度不到两米。看到家长们都打车来接孩子回家才明白走错了方向。

一场沙尘暴已经预示着一年的坏年景。在草原上沙尘暴有很多种，不同的沙子来自不同的地方，有黄沙子、白沙子、粗沙子和细沙子，但对牧民来说，简单的有两种情况，一种是远方吹来的沙子，另一种是本地的沙子。

锡林浩特市国土资源局地质勘查部部长薛武平告诉记者，草原上本地起沙子的原因主要有三种：第一种是农耕地在春天在阳光下，日晒造成水大量蒸发，水土保持困难，风一吹就起土；第二种是草场退化，比如牧民家门前的草场，长期定居，牲口把门前都踏平了，风一吹就起沙子；第三种是河流、湖泊退化，干湖盆和干河床底都有很多沙子，会被春天的大风扬起，形成沙尘暴。但现在有了第四种起沙子的原因，就是露天采矿。

薛武平目前带领他的团队在整治市区及207国道附近几个大的沙坑。在他印象中，锡林浩特市是近几年来一下子变大的，市区的扩张需要大量的石沙材料。“当地工程队就近取材，把市郊挖得到处坑坑洼洼。”现在，国土局挑选几条火车线路附近的三个沙坑治理，当然费用是昂贵的，一期治理中一处不到半个平方公里的沙坑花费达800万元。“如果不治理，不但影响铁路的运行，西北风一吹，市区都变脏。”

那些无伤大雅的小事

沙坑治理工程的实施得益于锡林浩特市检察院发出的检察建议。2013年，锡林浩特市反渎局局长马勇波在查办国土资源局相关人员渎职案时，发现一些建筑企业和个体工程队不按规定在市郊随意取沙的现象。通过办案的推力，目前当地国土局已经规范了建筑用沙的来源。

“通过办案让普通人意识到他们在破坏草原。”马勇波说，很多以前认为无伤大雅的小事其实对草原生态的影响巨大。牧民在草原种植经济作物就是一例，整个七月份，马勇波经常会开车深入草原腹地，观察植被的长势。

“一到七月份，农作物疯长起来，明显高出普通草被一大截。”马勇波在查办一起草监局（牧区的农业部门一般会下设草原监督管理局，负责草原法律、法规实施情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处，简称“草监局”）局长受贿案时发现，内地省份一些有钱老板看中了锡林郭勒广袤的土地，种植几万亩农作物一年能给他们带来几百万甚至上千万的利益。“但是对草原是不可持续的，种植土豆等农作物后，草场很容易板结化，进而有沙化的趋势。”

马勇波告诉《方圆》记者，牧民在草原上有种植牧草或者饲料作物的传统，原因主要是用于补充天然草原的不足。我国大部分草原分布在北部和西部地区，冬季比较漫长，牲畜既要抵抗寒冷，又要确保母畜体内幼畜正常发育，所需牧草和饲料较多。而这一季节牧草干枯，营养下降，且在地上保存不多。为了解决这一矛盾，国家实行鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，但是国家鼓励与支持的前提条件必须是符合草原保护、建设、利用规划，不得随意种植，也不得以种植人工饲草料地名义开垦草原种植粮食或经济作物。

我国《草原法》已明确规定禁止开垦草原。虽然允许草原生产承包经营者为种植人工饲草料地少量开垦草原，但一些地方普遍存在以种植人工饲草料地为名，大量开垦草原用以种植粮食和棉花、葡萄等经济作物而导致草原植被破坏。

在同属锡林郭勒盟的西乌旗市，检察机关已经办理了一起非法开垦草原的案件。“在锡林浩特市的草场上种植土豆、向日葵现象很严重，我们已经发出了警告。”马勇波称，如果在今年七月末、八月初再次发现类似的事，将会立案介入。

记者了解到，破坏草原生态环境类案件在锡林郭勒盟比较突出，2010年以来整个盟区检察院共批捕此类案件68件114人，提起公诉89人。

保护区的萤石矿

在锡林郭勒大草原，除了非法征占用、乱开滥垦现象突出外，另一种扰乱草原生态平衡的乱采滥挖案件也屡见不鲜。

出锡林浩特市区向东30多公里就是全国第一个草地类自然保护区――白音锡勒自然保护区，这里是水草丰美的广袤土地，丘陵起伏，锡林河穿境而过，大片大片的次生林带在草原难以见到，因此景色格外美丽。保护区内，还有许多大大小小的湖泊，里面养殖的鲤鱼、鲫鱼、“三道鳞”鱼，是旅客必尝的美食。

锡林浩特市反渎局初查当地工商局郭某时发现，白音锡勒保护区里竟然伫立着大大小小十几家萤石矿厂。萤石是一种可以呈现出粉、绿、紫等多种颜色，天然而美丽的矿石，通常只出现在火山口地带，可以作为化学添加原料，有些高品位的也会被加工成饰品艺术品，具有极高的观赏价值和经济价值。

“自然保护区的矿藏开发有着严格的法律规定，至少要到部级的部委去审批，大型的可能要国务院来审核。可是当时的那些小矿，大都是私人开采、无证照、无资格。这些没有资质的矿厂对景区的破坏严重，采矿后随意遗留塌陷坑，对草原生态环境造成了极大的破坏。”马勇波说。

在办理完郭某案后，一份检察建议被送到当地国土资源局。这份检察建议引起了当地政府的高度重视，开始对矿区内的企业进行集中治理，原先私自开采的矿藏全部被关闭，已经开采的矿口重新整合，通过招标的形式引进四家有资质的企业进行合理的保护性开采。

那么，这些整合后的企业继续开采就不影响草原生态环境了吗？目前萤石矿的开采方之一――中钢集团经理张根生告诉《方圆》记者，自从去年接手矿区来，他们首要任务是填埋塌陷坑。“按照与当地政府的协议，我们每年都投资几十万元用于开采区的环境治理和生态维护。因为技术领先，开采时尽量缩小占用草原的面积，矿洞里也只是狭窄的走向，尽量不破坏地下土壤。”

矿与草原的矛盾

开矿与环境保护一直是锡林郭勒盟地区敏感的问题。

锡林郭勒盟下辖9旗2市1县和1个管理区，锡林浩特市是盟级政府机关所在地。在过去，这里一直以畜牧业为主，即使经过数年的“牧民定居工程”、“围封转移”、“生态移民”等项目的努力，也还是有一半的人生活在牧区，牧区面积是城区的数百上千倍。

大概从十几年前起，这里丰富的矿藏资源引起了人们的注意。目前，锡林郭勒盟已发现矿种80余种。煤田普遍具有煤层厚、结构稳定、开采条件好的特点，多数适合大型露天开采。还有萤石矿等稀有矿藏。采矿为当地带来GDP的同时，也让矿与草原的矛盾加深。

据公开报道，在年产煤上亿吨的伊金霍洛旗，在2005年前后几个矿区矛盾不断被激化。虽然矿厂对矿区群众有所补偿，但每年金额不定，而且保持在低水平，结果煤矿经常受到附近群众“围攻”，导致临时停产。

锡林浩特市检察院为了化解这些矛盾，考虑到草原地广人稀的特点，开展了网上视频接访等工作内容。“来访的牧民有的反映土地征用赔偿问题，有的与邻居有草场纠纷，每年都有不少。”控申科科长说，“说实话，这些有的是各地政策不一造成的，有的是民事纠纷，很少能构成刑事案件。但只要来找我们了，我们就给牧民讲‘法’，帮他们协调苏木、嘎查（蒙语中苏木相当于乡，嘎查相当于村）或是草监局等相关部门处理问题。”

“在草原地区，有特殊的民族文化，特别是涉及草场，不一定单纯的‘惩治’手段就是有效的。法律要惩前毖后，也要说理服人。”锡林浩特市检察院检察长赵文说。

用法律给保护加一层“保护”

这些年来靠资源开发带来的负面效应，当地政府也开始反思并且积极转变发展思路，意识到发掘生态环境的经济价值，避免基于草原损坏为代价的短期发展。

除了限制用地面积，在出现草原退化的生态脆弱区还设置了禁止开发区和限制开发区。另外，包括锡林郭勒盟国家草原自然保护区在内的所有保护区也都是禁止开发的。在自然保护区开发，需要国家层级环保部的审批。除此之外，大量的例如“国家沙源治理工程”等保护性项目被确立，每年都有大笔项目资金进入，动辄数百万上千万元。

在赵文看来，这些保护草原生态项目的资金安全同样需要“保护”，防止腐败现象的发生。为此，锡林浩特市检察院一方面展开生态环境领域的腐败犯罪预防，另一方面反贪、反渎等部门加大了办案力度。

2008年锡林浩特市检察院查办了贝力克国有牧场副场长达某贪污公款案。达某在国家重点风电项目征地补偿过程中，授意牧场职工阻挠项目进入。此外，还存在利用职务便利给近亲属及关系人多划分草场等违纪行为。2010年查办了内蒙古自治区地质环境监测院涉嫌私分国有资产案。2014年，目前正在查办一起“国家沙源治理项目”中存在腐败犯罪。

“有些案子，乍一看，跟生态环境没什么关系。但都涉及惠农惠民、草原生态移民等关于草原的边边角角。惩罚这些犯罪，就是在保护草原。”锡林浩特市检察院反贪局副局长董成虎说。

草原生态平衡是当地政府必要考虑的，但农牧民利益的被侵犯业不容小看。

对于锡林郭勒盟检察院来说，严厉打击侵害农牧民利益的刑事犯罪一直是放在首要的任务。2010年以来，整个锡林郭勒盟区发生在农牧区刑事犯罪案317件，占批捕案件总数的四分之一。从案件特点看，盗抢农牧民和侵犯农牧民人身民利犯罪案件尤为突出。如西乌旗发生的一系列牧民被敲诈勒索案，犯罪嫌疑人胡日毕力格等6人以放高利贷的形式，通过武力或引诱等方式诈骗牧民向其借款，等牧民无力偿还时，再让受害牧民找有钱的或者牲畜多的牧民作担保人，继而用威胁手段让担保人偿还，连续作案19起，涉案金额巨大，受害牧民人数众多，在当地牧区产生了恶劣影响。

“我们与草原有个约定，所有的工作都是为了呈现‘风吹草低见牛羊’的辽阔壮美。”赵文总结。

草原保护：从法律到现实

由于我国刑法相关条文缺乏明确具体的定罪量刑标准，司法可操作性较差，各地在执法和司法实践中对非法占用草原能否追究行为人刑事责任问题时常产生争议，影响了对犯罪的惩治以及对草原资源的有效保护

北京，人们聚集在东来顺推杯换盏，很少有人知道，这里号称最正宗的京式涮羊肉只来自600公里外的锡林郭勒草原。

6月，内蒙古锡林浩特市检察院反渎职侵权局局长马勇波把所有的家事都委托给妻子，天天盯着一望无际的绿色土地，“那里有可能是草原，也有可能是非法种植的高产经济作物，再过几天就见分晓了。”一年前马勇波发现，辖区内锡林郭勒草原的非法种植情况严重，在给相关部门提了检察建议后，他一方面寄希望于情况有所改善，另一方面又下定决心“如果今年还有严重的非法种植，就要立两个案子，追究相关监管部门领导的渎职责任”。

锡林郭勒草原再往西去，青海的高原草场上，7月初，中国社会科学院教授王晓毅正在当地做一项草原保护的社会学研究。“这些年国家在草原环境保护上面动辄投入数以百亿计的资金，但得到的结果按照农业部的说法仍然是‘点上好转、面上退化、局部改善 、总体恶化’，这是为什么？”

牧区70%草原正在不断退化之中

中国人对于草原的印象，大都是停留在小学课本里的“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”。锡林浩特的市区与任何一座内地城市并无多大差别。只有驱车出市区， 才能看见一望无际的草原、成群的牛羊和蓝色天空，那是在北京许久没有见过的纯粹、干净。

煞风景的是偶尔可见的一些的地表、沙坑、矿井机器，以及铁路沿线散落的煤渣。当地国土资源部门负责人告诉记者，这些环境破坏有几年到几十年的历史。草原因为土层很薄，破坏很快，也许一天就不见了，但恢复很慢，一个沙坑就动辄需要几年、投入数十万、上百万元的资金。

有学者研究指出，在过去的近三十年里，占中国国土面积40%的草原正在不断退化之中。全国荒漠化土地面积2.6亿公顷，其中80%发生在牧区，占牧区草原面积的70%。

但是，也许因为草原离我们太远，也许是“农耕文明”和“游牧文明”之间的差异，甚至是整个社会环保意识还很低，草原生态系统保护一直是个“不温不火”的话题。

1985年，我国首部《草原法》颁布。然而，当时全国人大农业与农村委员会执法委员会执法检查组对内蒙古自治区《草原法》执法情况的检查报告称“锡林郭勒盟200多名草原监理人员，在执法中被打伤的就有300多人次，有的甚至致残。”20世纪八九十年代，草原生态环境保护的执法环境之恶劣，可见一斑。

直到“恶果”降临。2000年前后，肆虐整个北方的沙尘暴第一次让中国人见识了不重视草原生态保护的恶果，保护草原生态环境、遏制荒漠化回归到政府部门和主流学者的视野。

为此，国家先后了《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》（2002年9月16日）、《全国生态环境建设规划》（1998年11月7日）、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（2000年9月10日）、《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄有关问题的通知》（2000年6月14日）和《草原防火条例》（1993年10月5日）、《野生植物保护条例》（1996年9月30日）等一系列关于草原保护的政策与行政法规。

这些内容最终被收入2002年通过修订的《草原法》，这是我国目前为止保护草原生态最基本、最完整的一部法律。

昂贵的“项目式保护”没有遏制草原退化

在王晓毅看来，2002年是草原环境保护的一个分水岭。“在这之前，‘技术派’占据了草原环境保护的主流。”

“技术派”是学界内部自己的一个称呼，以农业部、国土资源部等为代表。他们认为草原退化的原因包括了人为因素和自然因素，自然因素为草原的土壤瘠薄和气候恶劣，人为因素则主要被归结为草原开垦和超载放牧。于是提倡通过技术手段来解决草原生态保护问题。譬如闹鼠害就“撒药”、闹干旱就人工降雨、过度放牧了就减少畜牧等。

在这种思想主导下，国家每年投入大量资金、补贴用于相关政策或者项目的推行。譬如推行退牧还草、游牧民安居工程、生态移民、推广高产饲料地、禁止过度放牧、国家沙源治理项目、三江源保护项目、实行人工降雨干预气候变化等。这些项目的投入动辄数百亿元。

然而，这些名目繁多、代价昂贵的保护项目，收效却被备受诟病。

“科尔沁的沙地化继续加剧，青海湖附近的草量明显减少，赤峰达里湖附近的草原退化也很严重……”这些都是王晓毅深入牧区时，听牧民描述的现状。

国家环保部监测报告显示“2005年中国90%的可利用天然草原发生不同程度的退化”，但这以后就再没有过具体数据，而是一律采用了“局部好转、整体退化”的说法。

《方圆》记者在锡林郭勒采访的时候也发现，草原是个脆弱的生态系统，保持水土的表层很浅，一旦被破坏，针对植被恢复的技术性手段作用也的确是有限的。在锡林浩特国土资源部门工作的人员带记者参观的几个治理区中，尽管投入了大量资金和人力，但个别被破坏特别严重的角落仍然是“寸草难生”。

在传统的“技术派”遭遇瓶颈的时候，一些学者开始反思过去的草原保护政策，认为过去三十年中草场或者牧场的“包产到户”，将大片的草原通过“围栏”越分越小，违背了草原的特性。他们希望借助引进西方以非平衡理论为基础的“草原共管”（即打破草场的“按户分配”，改由以村为基础的牧民共同管理草原）模式。

不过，这种盛行于西方的管理模式在中国还仅限于一些研究机构或苏木、嘎查（蒙古语中的“苏木”相当于乡，“嘎查”相当于村）所进行的“试点”和乡规民约。

从法律制度到现实的距离

无论草原生态环境保护理论上的派别与争议，目前草原环境保护的法律基础主要是《草原法》与《环境保护法》。

草原法主要是确定令人国家的草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针；草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划；国家的草原行政管理和监督检查体制；草原权属有关制度；草原统一规划制度；草原调查、统计制度；草原生产、生态监测预警系统；草原建设方针和权益保护；草原利用的有关制度和扶持措施；基本草原保护制度；以草定蓄、草蓄平衡制度；以及其他有关制度。

“现在中国的草原保护法律制度还是比较完善的，有行政处罚措施，也有刑事责任。”王晓毅觉得，问题在于这种“自上而下”的政策和制度，并不能真正执行到位。

一些法律条文和制度在现实中，往往遭遇“尴尬”和“嘲笑”。王晓毅就讲述了一个“政府数羊”的故事。

王晓毅为观察草原生态，会对一些牧民进行跟踪调查。其中一位牧民告诉他，平时只要去找草原就能找到他，但是6月和12月不要去找他，因为不可能找到。原来，当地为了落实法律规定的“草蓄平衡制度”，会在每年的这两个月份派人去牧民家“数羊”，防止过度放牧。于是，每年牧民就会在这个时候“羊分两路”，一路派人带进草原深处打游击；另 一路则自己带给政府“数羊”。牧民对他说：“国家每年人口普查都查不清有多少中国人，还能把我们的羊给数清楚了？”

并不是因为对草原赖以生存，所有的牧民就都以草原保护为己任。现实的经济压力，会令一些人更多的是选择“赚钱”。“草原所能承载的经济总量是一定的，不能过度放牧，不能过度开采，草原不是个‘发家致富’的地方。”王晓毅说：“所以在草原，公平比效率更重要。”

一边是保护，一边是破坏

“保护”与“破坏”这对反义词，在草原地区有时候显示出了更为激烈的对抗性。

2011年5月，锡林郭勒盟西乌旗、阿巴嘎旗曾因矿产资源开发引起当地牧民不满，引发了开矿方职工用车轧死牧民的恶劣刑事案件，进而引发了。

“近几年依托资源优势，工矿企业有了一定的发展，而且矿业相对分布在牧区，因土地征用、草牧场纠纷、环境污染引发的矛盾突出。”内蒙古锡林郭勒盟检察分院检察长在田忠宝在2014年的一份专题调研中总结道。

农业部草原监理中心的《2013年全国草原违法案件统计分析报告》显示，2013年，全国各类草原违法案件（注：指行政违法案件）发案19185起，比上年增加533起，增长了2.9%。各类案件共涉及破坏草原面积22.97万亩，比上年增加10.96万亩，增长了91.3%。

按照农业部草原监理中心的划分，草原违法案件基本可以划分为违反禁牧休牧规定、开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原、非法采集草原野生动植物案件、违反草畜平衡规定案件、违反草原防火法规案件、买卖或非法流转草原类型的案件。

其中，发案总数最大的是违反禁牧休牧规定案件发案数量15675起，占发案总数的81.7%，位居第一；开垦草原案件发案数量1384起，占发案总数的7.2%，位居第二；违反草畜平衡规定案件发案数量890起，占发案总数的4.6%，位居第三。

舌尖上的代价

2014年《舌尖上的中国2》的火热，让锡林郭勒草原上的白蘑一夜间闻名大江南北。然而，享受草原上天然的美味并非没有代价与法律的限制。

内蒙古师范大学地理科学学院教授海山在《内蒙古生态环境恶化原因问题研究》中提到，从20世纪80年代初至90年代中期，持续十余年的数百万外来人口挖药材与搂发菜活动，严重破坏了草原的枯草层，是造成内蒙古草原退化的主要原因之一。生态环境的破坏，反过来导致了草原上白蘑、药材等天然植物的减少。

这种破坏今天仍在继续。“自2003年以来，每年涌入内蒙古草原地区非法采集野生植物的人员都数以万计，给自治区草原生态环境带来严重威胁，更威胁到了农牧民的生产和生活。”为此，2008年底，内蒙古自治区还专门出台了《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办法》，对草原野生植物采集、收购进行制度化、规范化、法制化的管理。

与植物相对的是动物，一部名为《可可西里》的电影曾经让人们见识了高原草原的美丽与非法猎杀分子对藏羚羊的残酷。

事实上，非法采集草原野生动植物是草原违法案件中相当重要的一类。农业部草原监理中心数据显示，2013年，全国非法采集草原野生植物案件发案数量438起，比上年增加190起，增长了76.6%。

被非法开垦的草原

本文开头，马勇波所关注的锡林郭勒草原被非法开垦种植成为高产经济作物的现象，并不是个例。

据马勇波介绍，为了减少过度放牧对草原带来的损害，法律规定，牧民可以种植一定的饲草饲料用来提高喂养牲畜的效率，但有严格的比例规定，一般是不能超过5%-10%。但锡林浩特检察院2013年发现，个别人抓住了这个规定打“球”，以种植饲草饲料为名，大面积将草原开垦为葵花等高产经济作物。于是向当地草监局发出了检察建议，希望改变现状。

“对于非法种植经济作物，草监局不能一罚了之。如果今年还是有这种现象存在，我们就要怀疑是不是有渎职的问题存在。如果有涉嫌渎职犯罪的，就要惩办到底。”马勇波说。

非法开垦不是锡林浩特市的独有现象。在草原的边缘地带，特别是一些与农耕地带相交接的地方，受经济利益的驱使，非法开垦草原的情况越来越多。

2013年5月，包头达茂旗法院就公开开庭审理过两起破坏草场资源犯罪案件，被告人张某非法改变被占草原用途，开垦草原种植农作物，造成草原大量毁坏，数量较大，被告人的行为已构成非法占用农用地罪，被判处有期徒刑一年，缓刑一年，并处罚金人民币10000元。

事实上，非法开垦草原是草原面积连年减少的直接原因。2013年，全国开垦草原案件破坏草原面积为17.26万亩，内蒙古、新疆、吉林和黑龙江仍是开垦草原案件的高发区，其中，新疆开垦草原面积最大，达13.49万亩，占开垦草原总面积的78.2%。

案件多，但追究刑事责任的少

“这么大量的行政执法案件，内蒙古就占到了90%以上，说明内蒙古查处的力度很大。”南开大学教授戚道孟认为：“但是这里面真正作为草原环境犯罪的案件数量还是很少,大部分都是行政执法案件,能移送司法机关的就更少。加大刑事处罚力度，是当务之急。”

根据农业部统计数据，2013年在全国近2万起草原违法案件中，中移送司法机关处理的案件仅仅有279起，被提起行政复议或行政诉讼的案件有30起。

行政违法案件多，追究刑事责任的却甚少，同样是司法实践中的担忧。锡林浩特市检察院侦查监督科科长王瑞芳告诉《方圆》记者，面临案件来源不足的问题，她今年准备开展一个草原生态环境保护方面的专项活动，督促行政执法部门和公安机关，将符合刑事处罚条件的案件移送司法审查。

事实上，相较于2012年的125件，2013年的279件已经是翻倍式的增长。2012年12月，最高人民法院在征求了全国人大常委会法工委、最高人民检察院、公安部、农业部以及多方意见和专家学者意见后，认为“由于我国刑法相关条文缺乏明确具体的定罪量刑标准，司法可操作性较差，各地在执法和司法实践中对非法占用草原能否追究行为人刑事责任问题时常产生争议，影响了对犯罪的惩治以及对草原资源的有效保护。”

于是，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（下称“草原司法解释”）出台了。

草原司法解释共七个条文，主要规定了非法占用草原行为的定性问题；刑法第三百四十二条规定的“数量较大”、“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的认定标准；非法批准征收、征用、占用草原行为的定罪量刑标准；阻碍草原监督检查人员依法执行职务、煽动群众暴力抗拒法律实施的处理；单位非法占用草原的定罪量刑标准等问题。

草原司法解释从2013年开始贯彻实施，这一年也是农业部确定的草原执法监督年，最高人民检察院院也开展了查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪等专项工作。

草原环境公益诉讼？

面对草原违法行政案件多，而进入刑事诉讼少的现实，戚道孟认为：“作为破坏草原环境犯罪的罪名本身数量就少，不少环境保护案件还要打‘球’ 寻找更多的民事或者行政的途径来解决这个问题。”

戚道孟所说的途径指的是草原环境公益诉讼。2013年修订后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”

在外国，有人做过一个有趣的实验，取一块草地，草地被划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。结果，社会学者们发现，一年下来，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。这就是经济学上著名的“公地悲剧”。公益诉讼往往被法律学者视为解决“公地悲剧”的诉讼手段。

“在草原生态环境保护问题上实现公益诉讼，我们现在有法律基础，但实践中要解决诉讼主体的问题。”戚道孟建议，检察机关的定位很适合来充当这个角色，可以针对一些破坏草原生态环境的行为，尝试提起草原环境公益诉讼的方法。

一场360°的保护战

如果北京不想被沙化，草原生态保护就是势在必行。

在锡林浩特市检察院检察长赵文看来：“草原生态环境保护，是一场全方位的保护战，需要政府、社会和牧民的共同参与。其中，法律是保护的依据和基础，也是打击破坏草原生态的武器和警报。”

戚道孟则觉得，完善当前的法律也是很重要的环节。“我现在规定的处罚措施有的不够具体，有的数额偏低。破坏草原环境所获取的经济利益远远要高于罚款，所以这些人才会前赴后继。”

“从宏观上，这个问题涉及全球气候变化的影响，很难有具体的、有影响力的措施。但在中观和微观层面上，我们能做的还有很多。中观上就是要建立生态文明的思路，制度建设与公众参与并行。微观上则要进行社会管理创新，让当地人真正参与到草原环境保护中去。”王晓毅认为现行的环境保护法、草原法还是相对完善的，如果已经规定的环境测评制度、监测制度都能严格执行，对草原的破坏就能降低很多。

草原上枯草层的重要性

一般认为，内蒙古高原牧区植物生长期只有100―130天。但在地表枯草层完好的情况下，由于枯草层的保水分、保养分和调节土壤温度等作用，内蒙古高原牧区植物的实际生长期可以延长之3月底至8月底的150多天。可见，对于内蒙古草原而言，枯草层就是生产力。枯草层还是蝗虫和老鼠的天然“天敌”和鸟类的“天堂”。由此可见，地表枯草层完好的情况下，内蒙古高原草原生产力在于枯草层，而不是仅仅两个月的雨季降雨。而雨季降雨意义主要在于补充土壤水分。

草原上的公地悲剧

“公地悲剧”是经济学界熟知的一个现象，也是一个广泛存在的现实。

由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。

诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院，请求司法救济，正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他赔偿一样，但是，公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，由谁来提讼呢？随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，人们国家的法律正面临着如是问题。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。

记者手记

草原深处有人家

草原消失得太快，这让阿尔善宝力格镇的牧民们不知所措。这些纯朴牧民和祖先一样，不愿意说不好的事情

6月中旬的内蒙古锡林郭勒大草原，天高云淡，景色令人陶醉。这里是内蒙古为数不多保持牧区景色的草原。由于种种原因，今天内蒙古西部的草原大多退化为沙漠，中部的工业发展又吞没了大片草原，人们再也难体验“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”。

6月17日下午，记者走访了阿尔善宝力格镇斯日古楞嘎查（嘎查相当于行政村），村边通往市区唯一的道路两旁，随处可见风力发电机，还有大唐、神华等煤炭企业设立的分厂。炒米、奶茶、手把肉……嘎查里的牧民除了开始用骑摩托车代替骑马放牧外，相传千年的生活习惯并没有太大改变。

尽管地下的能源滋养了大半个北方，但这里的牧区生活依然需要自己架设发电装备。“除非遇到太阳和风力条件好的情况，否则电灯总会一闪一闪的不稳定。”

消失的草种

乌兰是这个面积达365平方公里的嘎查的村支书，她期待着政府解决20多户牧民家的用电问题，唯一的麻烦是牧民家彼此过于分散，况且离最近的变电站也有20公里。乌兰今年42岁，初中毕业后，干了几年的妇联主任，她家有8730亩草场、800只羊、40头牛，20匹马，这在整个牧区算是中上的水平。

走访几家牧民，你会发现很多家具电器用品很像是20世纪90年代的产品，内蒙古的80年代末到90年的确是一段令人回味的“美好时光”：很多家庭的电视、家具都是通过这一时期的积累购买的。

可是近些年，草地的质量就发生了变化，乌兰记得，她十来岁时，遍布在牧区有几十种草，现在能在土地里找寻的只剩蒿草、艾草等不多的几种，而且草原上出现了长相艳丽的毒草，羊也不敢吃。

嘎查长（村主任）其达日巴拉近十年来跑遍了内蒙古的所有草原，“我们嘎查附近牧区草场退化情况只是整个内蒙古草原退化的一个例子。”他说，草原的退化有两种表现，一种是产草量下降，另一种是草原物种的改变和减少。

其达日巴拉以前在部队当巡逻兵时，经常能见到从蒙古国那边越境跑来的黄羊，“上万只黄羊铺天盖地”。不过随着水泊的越来越少，黄羊也消失了，逐渐成为部级保护动物。

草原消失得太快，这让阿尔善宝力格镇的牧民们不知所措。这些纯朴牧民和祖先一样，不愿意说不好的事情。其实，他们中的大多数人还无法用普通话与外界沟通。在嘎查的村头有一自然喷发的地下泉水，有头脑的村主任曾经想开发它的矿泉水，“我们请北京的专家测试，水里面含有对胃部很好的微量元素，但水一经过运输就变质了”。目前，泉水的批量瓶装销售是不可能了，当地村民干脆把泉眼处围起来收门票。

在宝力格镇，1000多头牲畜每年纯收入不到十万元，但支出却在成倍增长。休牧时期购买牧草是最大的负担，每年都要增加几千元。以乌兰书记家为例，她家整年的毛收入20多万元，但一半用在购买草料，供养孩子上学上，“有了闲钱，就都买羊羔”，跟以前相比，她觉得政府在给牧民的补贴，和孩子上学提供了有优惠政策。“草场补贴是1块7角五分一亩，禁牧区达到6块。”

乌兰也说不清牧区明天的生活会怎么样。外出打工的年轻人回来说，他们的生活必须要改变。但是现在，他们已经住在砖瓦房里，只有吃奶食、说蒙古语以及放牧和祖先是一样的。乌兰担忧：如今嘎查出去的大学生毕业后，政府不给安排工作，从他们在外学习财政、艺术、教育看，这些到牧区都用不到。“孩子们现在连牛都怕，也不会挤牛奶，更别说搭建蒙古包。”

牧草质量下降带来的贫困

随着牧草质量和生产能力连年下降，导致肉产量增速放缓，牧民增收乏力，牧区正成为贫困人口最多的区域。

宝力格镇斯日古楞嘎查算是条件比较好的牧区，但邻近的白音锡勒牧场黄花树特分场就没有这么幸运。白秀是该地经锡林浩特市委选派来的“第一书记”，她的另一身份是锡林浩特市检察院副检察长，两年来，她一直积极与所驻嘎查“两委”班子进行对接，就扶贫帮困等工作奔波走访。在白秀的帮助下，查靳文英等8户帮扶群众购买到了种畜40只，“我们还会继续申请廉租房2套，建设基础牲畜棚圈2处。”

白秀告诉《方圆》记者，黄花树特分场草场面积小，自有畜少牧户成为主要困难群体。此部分牧户多年来靠向场部或个人租赁草场和承包公有畜为生，每年繁殖的子畜需按比例向场部和个人支付租金，畜群规模短时间内很难扩大，造成增收缓慢。

其次，部分因身体残疾或病情较重丧失或部分丧失劳动能力的进城务工家庭，因原有草场租借给亲戚朋友代管，租金收入少，向场部支付草场、公有畜承包费后收入所剩无几。进城务工后由于缺乏专业技能，只能从事简单体力劳动，收入水平较低，生活困难。

跟斯日古楞嘎查草场草种单一类似的是，黄花树特分场植被以狼针草为主，其分布面积广、数量大，虽然具有抗旱、耐寒、春季返青早、营养价值高,家畜喜食等优点，但因在针茅植物结实后期，其颖果的芒针可刺入家畜，易造成家畜采食困难甚至并发口腔炎症引起死亡，在一定程度影响牧民增收。

生态移民：被固定的游牧民族

自20世纪70年代以来，由于受自然气候和各种自然灾害的影响，锡林郭勒草原退化沙化日趋严重。这一严峻形势曾引起了国家的高度关注。2000年5月，时任国务院总理的朱F基在视察锡林郭勒盟后，做出了“治沙止漠刻不容缓，绿色屏障势在必建”的重要指示。2002年锡林郭勒盟启动实施了以“围封禁牧、收缩转移、集约经营”为主要内容的围封转移战略。

6月17日上午，当我们从市区驱车开往宝力格镇时，途经一处生态移民村――阿尤勒海移民区探访当地移民生活情况。进村后，只见整齐的屋舍后面一片宁静，几乎没看到什么人，好不容易在村西遇到了正要出门的牧民呼日查。

六年前，因为之前放牧、生活的草场严重沙化、退化，牧民呼日查带着妻子和孩子，离开了生活了多年的浑善达克沙地腹地，搬到了更适宜生活的阿尤勒海移民区。自20世纪80年代开始，内蒙古的草场实行了承包制，呼日查家的草场虽然有上万亩，地广人稀并不代表草原承载力就一定高。“平均30亩地才能养活一只羊。” 关于环境的脆弱，当地牧民有句老话来形容：“七天不下雨，大旱；三天不下雨，小旱。”

对于生态移民来说，如果继续在移民地草场经营牧业是最好的，但如果是在市郊，最难的问题是如何就业。从2008年开始，锡林郭勒盟积极创造和征集适宜农牧民的就业岗位，要求企业必须执行空岗报告制和用工登记备案制，聘用一定比例的当地农牧民工。

35岁的吉木斯以前在大专学的是计算机，但不喜欢在城市里生活，“草原多自在，不喜欢拿固定工资过日子。”说这话时，吉木斯正穿着深蓝色蒙古袍，在蒙古包里滚面条。

但也有进城顺利的，娜拉早些年进城创业，因为喜欢民族服饰，就开了一家民族服装店，在开业后，她还雇了几个进城务工牧民。如今她过上典型的小康户生活，夏天，在草场上的宽敞明亮房子放羊牧马，一到严寒，就住在有暖气的城市里面。

对习惯的信奉，往往大于对法律的遵守

在牧区一些牧民因草场、土地、婚姻、家庭等问题出现矛盾，大多由长者、老人来处理，当地人对民俗习惯的信奉，往往大于对法律的遵守，一些多占多得等行为的出现，均被认为是道德、品行问题，不能从法律角度来认识。

2013年9月24日，锡林浩特市公安局巴彦呼热派出所接到李来全报警称：2013年9月24日8时许，在贝力克牧场因丰润养殖责任有限公司与牧户产生纠纷，牧户要将奶牛赶走，曹士江在拦截牛群时，与牧户发生冲突，持铁锹把赛希雅拉图左腿打伤。

像这类农牧民之间的案件在牧区很常见，有人认为这跟当地人喜欢喝酒有关系。

此外，近年来随着锡林浩特市围封禁牧、围封转移等政策的推进，虽然使一部分人口转移到城市生活，有一些机会就业，但往往因为文化和技术程度偏低而与自己失之交臂。通过近三年来锡林浩特市检察院审查女性犯罪的数据可以看出，文盲、小学、初中文化居多，高中、大专以上文化较少。农牧民及无业人员占大多数，比例高达95%。有相对固定职业的女性比例相对小。

现在为了有效化解社会矛盾纠纷，锡林浩特市检察院对一些案情简单、情节轻微、社会危害性很小的案件，大力推行刑事和解制度。也就是说，犯罪嫌疑人如果赔偿到位，并取得了被害人的谅解，检察院就可以做出不批准的决定。为了对当事人的心理理解得够全面，够透彻，让和解的案子达到效果，侦查监督科的不少检察官也成为心理咨询师。

每年的夏末秋初，锡林郭勒草原阳光艳丽，金风送爽，这是牧人们喜庆丰收的最好季节，对于检察院民行、控申、职务犯罪预防等部门来说，这也是最好的宣传普法契机。每当牧民那达慕大会，检察官们便拉起横幅、搭起法律咨询台，针对设计牧民草场纠纷、国家惠牧资金发放问题进行交流。

“草原生态环境保护与治理是个很大的问题，国家这些年出台了不少政策，也投入了很多资金。我们要做的就是保证这些政策实打实地执行下去，让资金都用到该用的地方。”锡林浩特市检察院检察长赵文说，“我相信如果以后你们再来锡林郭勒草原，会发现草原还是这么辽阔，蒙古人还是这么热情好客。”