浅谈纳税人涉税银行信息审计

摘要:为了适应社会主义市场经济发展的需要,1994年我国税制进行了质变性改革,并持续微调至今。税制改革离不开税收管理手段的支持。如果没科学、可行的税收管理手段作为支撑,税制设计再理想也是空中楼阁。本文基于国家“十五攻关”课题研究结果,并结合税务、银行信息化现状,旨在探索通过银行信息来加强税收管理。从原理上讲,涉税银行信息审计是根本的、低成本的税收管理手段,适合几乎所有税种税源管理。

关键词:涉税银行信息;审计;税源管理

中图分类号:F812.0 文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)02-0039-04

纳税人涉税银行信息审计是指税务机关利用纳税人在银行的开户信息和资金交易信息以及其他涉税信息来分析纳税义务的法律遵从度。纳税人涉税银行信息审计是税务机关强化税源管理的有力手段,可从根本上加强征收管理。在不同历史阶段,税务机关采用过不同的税源管理手段,比如:对增值税专用发票采用防伪税控,对加油机、收款机加装税控等。随着社会发展,需要更科学、更低成本的税源管理方法。银行和其他金融机构记录着纳税人绝大多数的经济交易数据,通过对交易数据的审计,可以从源头上对纳税人进行管理。通过税务和银行的合作,还可以实施电子化税收保全,保障税款安全。本文主要就纳税人涉税银行信息审计的必要性、可行性、审计框架、效益和存在问题进行了探讨。

一、纳税人涉税银行信息审计的必要性

第一,强化税源控管的需要。在经济社会中,作为理性的经济主体,部分纳税人在追求利益最大化过程中,往往向税务机关隐瞒真实的经营信息。目前,税务机关取得纳税人经营信息主要来自纳税人申报,其真实性难以验证,因此从第三方获得纳税人经营信息显得十分重要。纳税人涉税银行信息审计框架的建立,使税务机关可以获取纳税人真实的资金交易信息用于验证其申报数据,从而强化税源控管。

第二,依法治税的需要。税务检查是税务机关重要的管理手段,这就产生了税务检查与违法的博奕。税务机关通过掌握纳税人涉税银行信息,增加了稽查工作中的信息占有量,减少了信息的不对称性,可以大幅度提高税务稽查对违法者的查处率,增加依法治税的力度。

第三,税制改革的需要。税制改革需要征管手段的支持,比如:目前财税专家、从业者热盼的个人所得税改革。如果要从分类所得走向综合所得,从征管手段上来说,就必须掌控纳税义务人的收入状况,而其涉税银行信息审计可以很好的达到这一目标。

第四,与先进税收管理方式接轨的需要。加入WTO之后,跨国公司纷纷涌入中国,民营经济大量涌现,同时电子商务、网上贸易等新的经营方式不断产生,这些都对税收管理手段提出了新的要求。借鉴发达国家的税收管理经验,通过税务和银行联网,利用银行记录的全社会资金活动数据建立涉税审计框架,对纳税人交易信息进行动态监控,可以实现与发达国家先进税收管理水平接轨的目的。

二、涉税银行信息审计的可行性

第一,成熟的信息技术奠定了良好基础。计算机网络、数据库、软件开发等技术的发展日臻成熟,从而推动了各组织大集中数据处理模式的诞生和发展,也推动了海量数据加工的进程。信息化技术发展成熟,首先体现在信息技术的广泛应用,无论政府机关、金融机构和企业,都广泛利用信息技术进行事务处理和辅助决策,并已发展到网络化、协作化的程度。信息技术在银行和税务机关的成熟应用,为税务和银行间进行网络互联,实行信息共享,奠定了良好的技术基础。

第二,健全的法律提供了基本的法律环境。新《征管法》为建立涉税银行信息审计框架提供了基本的法律环境。比如,新《征管法》第6条规定:“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关,加强税收征收管理信息系统的现代化建设,建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”新《征管法》第17条规定:“从事生产、经营的纳税人应当按照国家有关规定,持税务登记证件,在银行或其他金融机构开立基本存款账户和其他存款账户,并将其全部账号向税务机关报告”。

三、纳税人涉税银行信息审计框架

纳税人涉税银行信息审计主要解决4个问题:一是税务机关和银行之间共享哪些信息;二是如何实现共享;三是税务机关如何使用共享信息;四是税务和银行之间如何进行业务协作,实行税收保全。

(一)税务机关涉税银行数据需求

主要是解决3个问题:一是根据税务管理需要,税务机关需要从银行获取哪些信息;二是在目前的法律环境和信息化条件下,税务机关能够获取哪些信息;三是银行采用什么样的提供方式。

1、税务机关涉税银行数据需求。根据税务管理需要,税务机关涉税银行数据需求如下:(1)纳税人银行开户信息:银行分支机构名称、单位名称、银行账号、账号属性、币种、开户日期、冻结标志、销户标志、销户日期;(2)纳税人银行账户信息:银行分支机构名称、纳税人名称、银行账号、账号属性、币种、冻结标记、资金流入总额、资金流出总额、余额;(3)纳税人银行资金交易信息:银行分支机构名称、纳税人名称、银行账号、账号属性、币别、摘要代码、摘要、结算类型、资金用途、交易时间、交易类型、发生额、余额、余额方向、对方银行账号、对方名称;(4)从事生产经营纳税人银行票据背书数据:票据名称、背书日期、票据编码、票据金额、背书记录的纳税人名称、纳税人识别号;(5)纳税人银行信贷信用等级数据:纳税人名称、银行名称、银行信贷信用等级。

2、在目前技术条件下,银行满足税务机关需求数据。在目前银行信息系统中,纳税人资金交易明细数据的“资金用途”项,部分银行资金流水的摘要中有粗略记录,大多数银行的信息系统中不强制记录,无法满足税务机关需求;票据背书数据,银行的计算机系统中记录不全,无法满足税务机关需求。

3、银行提供数据的方式。从理论上讲,银行提供方式有两种:一是银行主动申报;二是税务机关发出数据请求,银行响应并返回相应数据。综合考虑当前的法律、信息化环境和审计框架特点,第二种方式比较可行。

(二)税银联网框架

税银联网需要解决的基本问题:一是如何把税务机关管理的纳税人数据及其在银行的数据建立起映射关系;二是确定横向联网方案;三是确定科学的数据采集策略。对于法人纳税人,可以纳税人识别号为主,以纳税人组织机构代码和工商登记号为辅建立税务和银行之间的数据影射关系。通过映射关系,利用银行记录的客户号为关键字,检索出纳税人所有涉税银行信息。对于个人,主要是以个人身份证号为主,建立税务和银行之间的数据映射关系。

涉税银行审计联网框架涉及税务和银行网络拓扑结构、数据中心建设等情况。税务系统和商业银行的内部网络采用典型的树状结构;税务机关的业务数据主要以省为单位集中存储并在线进行业务处理,总局非实时集中全国的业务数据,以供查询和分析;商业银行数据由全国集中、区域银行的总部集中等模式。

税务和银行横向联网的基本原则是:针对全国数据集中的商业银行,国家税务总局直接与其进行网络互联。对于小型、区域集中的商业银行,如果其数据中心与国家税务总局数据中心在同一城市,可以直接进行网络互联;如果不在一个城市,可以采取直联,也可以通过税务机关内部网络中最近的节点进行网络互联。下图是税务和银行之间横向联网和数据采集示意图。

对于总局与银行数据中心网络互联的方式,税务机关可以直接获取银行数据。对于另外一种方式,税务机关可以通过部署税银数据交换节点上的数据交换协作系统,由与银行数据中心最近的数据交换协作系统来获取纳税人涉税信息。在目前的信息化条件下,税务机关可以在国家税务总局设立审计数据中心,部署审计应用。下属税务机关可以通过税务广域网对纳税人进行相关审计。考虑到数据量巨大,也可以在省级税务机关建立起分数据中心并部署应用,省以下税务机关通过广域网进行相关审计。

(三)纳税人涉税银行信息审计业务框架

纳税人涉税银行信息审计业务框架主要是描述税务机关如何使用纳税人涉税银行信息,主要包括4大类的应用。

1、纳税人涉税银行数据查询。查询是数据的再现,主要满足离散性了解纳税人银行信息的业务需要,包括纳税人银行开户信息查询、纳税人账户信息查询、纳税人涉税交易信息查询。

2、一般审计框架。一般审计框架是指通过常规性的数学模型进行涉税审计,主要是通过将纳税人申报纳税信息与纳税人资金交易信息对应起来,实现对纳税人经济活动的有效监控。一般审计模型的建立主要借助于概率论、数理统计、运筹学等方法。目前,已经建立了纳税人银行账户报送率审计、纳税人营业收入银行资金流入率,增值税、消费税、营业税申报信息审计等审计模型。审计框架通过知识库方式对审计模型进行生命周期管理,及时清除生命周期结束的审计模型,增加新的审计模型。

3、 数据挖掘。数据挖掘(Data Ming)是数据库知识发现的核心技术,可以从大量的、不完全的、有噪声的、模糊的、随机的数据中,提取隐含在其中人们事先不知道的但又潜在有用的信息或知识,提取的知识一般可以表示为概念、规则、规律、模式等形式。简单的说,数据挖掘用于发现数据中隐藏的模式和关系,以便帮助管理者做出更好的业务决策。

数据挖掘技术可以分两类:描述性数据挖掘和预测性数据挖掘。数据挖掘常用的知识表示模式与方法包括:广义知识挖掘、关联知识挖掘、类知识挖掘、预测型知识挖掘、特异知识挖掘。在审计模型中,主要采用的是类知识挖掘。类知识挖掘又分为分类挖掘和聚类挖掘。以分类技术来说,它是一种有指导的学习,即每个训练样本的数据对象已经有类标识,通过学习可以形成表达数据对象与类标识间对应的知识。分类挖掘的目标就是根据样本数据已有的类知识对源数据进行训练总结归纳出有用的知识和模式,进而可以预测未来数据的归类。比如:数据挖掘系统从审计系统中获取历史审计信息来进行“学习”,从中找出偷漏税企业的特征,从而“训练”出一个能预测偷漏税行为的模型。

4、税收保全―税银业务协作。税银业务协作主要是研究税务和银行之间以网络互联为支撑实施电子化税收保全。(1)冻结纳税人银行存款。银行根据税务机关的要求,冻结指定纳税人一个或多个账号账户上指定数额的存款。税务机关需要提供冻结银行账号、金额、起始日期和《冻结银行存款通知书》。(2)解除冻结纳税人银行存款。纳税人依法履行纳税义务后,税务机关向银行发送解除冻结纳税人银行存款请求,银行依法解除冻结账户。税务机关需要提供解除冻结银行账号、解除冻结金额、起始日期、批准后的《解除冻结银行存款通知书》。(3)强制划解税款。税务机关向银行发送强制划解税款请求,银行在指定纳税人账号上扣除指定数额的税款。税务机关需要提供银行账号、扣缴金额、扣缴截止日期、《扣缴税款通知书》、《税款缴款书》。

四、预期效益分析

纳税人涉税银行信息审计业务的开展作为极具前瞻性的项目,具有广阔的应用前景和预期的社会、经济效益。

(一)经济效益

第一,防止纳税人隐瞒应税收入,强化税源监控。通过涉税银行信息审计框架的建立,税务机关可以从根本上掌握纳税人的银行开户信息和资金交易信息,及时掌握纳税人的真实经营情况,从源头上对纳税人进行税源监控,及时、足额征收税款。

第二,提高税收保全效率,保障税款安全。在传统的税收保全措施条件下,当税务机关将税收保全法律文书送达银行后,在银行负责人批准和实施税收保全的时间差内,由于种种原因,纳税人经常转移或使用了存款,造成税收保全的失败。电子化税收保全,在法律的支持和自动化协作的基础上,大大减少了纳税人转移和使用存款的现象,从而最大程度地减少了税款流失,保障了国家税款安全。

第三,为税制改革提供征管保障。1994年实行的新税制,一直处于完善过程中,比如,增值税由生产型转为消费型、内外资所得税的统一、个人所得税由分类所得改为综合所得或分类和综合所得相结合。大多数税制的完善都需要新的征管手段作为保障,特别是个人所得税改革,如果不能从银行获得个人的真实收入情况,就很难严格执法。

(二)社会效益

填补了利用涉税银行信息加强税收管理的空白。长期以来,由于法律法规的模糊,各部门从自身利益出发,执法机关利用其他社会资源,包括其他政府部门和商业部门的资源,进行执法一直很难。而发达国家的执法机关特别是税务机关很早就借助金融机构数据对纳税人进行管理。纳税人涉税银行信息审计框架的实施,必然创造一个良好的社会环境,为执法机关充分利用社会资源以及加强管理提供了土壤。

五、纳税人涉税审计框架建立存在的问题

第一,法律环境。通过法律、法规研究发现,其对税务机关和商业银行之间的数据共享和业务协作的支持程度不足,需要完善的方面有:(1)应明确银行向税务机关提供数据的种类、内容、提供方式、时间,明确支持银行以税银网络互联为基础,以电子方式提供数据和相互间业务协作的需求;(2)行业之间法律要配套,特别是税务和金融系统的相关法律法规要一致;(3)明确商业银行的配合义务;(4)明确商业银行建立审计框架的经费来源,比如,采用财政补贴、税收减免、所得税税前列支等措施;(5)在法律层面,明确银行和其他金融机构完善信息系统以满足税务机关的数据需求。

第二,信息化环境。新《征管法》规定:“银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的账户中登录税务登记证件号码”,应该进一步明确该规定同时适用于银行和金融机构的计算机系统。其他金融机构,如保险、证券、信托、期货、债券、财务公司等机构存在信息化建设规范化的问题。规范化是税务机关低成本取得数据的保证。

第三,金融环境。在现实经济环境中存在大量的现金交易,这会大大影响涉税银行信息审计的效果,应从法律上限制现金的交易量。