长江岸线管理现状及对策建议

摘要：长江岸线是国家资源,也是沿江地区和长江航运实施可持续发展战略的重要载体，随着长江航运的快速发展，长江岸线使用和管理已引起交通运输部、沿江省市以及社会各界的高度关注。如何围绕沿江开发，有效行使政府行业管理职能，加强长江岸线管理，促进沿江经济和社会发展的新跨越发展，成为“十二五”期需要思考与解决的问题。

关键词：岸线开发 后续管理 长江航务

长江干线岸线的管理现状

目前交通运输主管部门对港口岸线管理实行先期规划和分级审批的管理制度，对没有纳入港口规划的岸线使用尚无明确的管理要求。根据交通运输部《关于港口深水岸线标准的公告》（2004年交通部公告第5号），其中由国务院或国家发展和改革委员会审批的港口设施或建设项目，不再单独办理使用港口深水岸线的审批手续；使用港口深水岸线的，由交通运输部会同国家发改委审批；使用非深水岸线的，由省级交通运输主管部门或港口管理部门征求同级发改委的意见后审批；有关岸线使用在申报前均需征求同级人民政府有关部门和海事部门意见。

在实际管理过程中，为确保岸线使用和港口设施建设满足通航安全和航道养护需要，项目业主单位一般事先征求长江海事、航道部门意见，既作为岸线审批申请的必要条件，也作为具体工程项目审批前涉及通航安全、航道影响的管理意见，在港口规划调整过程中也采取类似方式。长江海事、航道部门既要注重具体专业技术要求进行具体管理，还要站在政府层面对宏观政策、航运发展、布局规划、综合交通等予以统筹考虑，且与地方港口管理部门之间建立有效的沟通协调机制和综合管理工作平台，致使在港口岸线使用管理工作中，有效形成行业管理合力。

长航局加强岸线管理工作情况

为加强对长江干线岸线资源的行业管理，有效保护和合理利用长江岸线资源，提高长江岸线资源利用的综合效益，促进沿江城市经济和社会可持续发展，根据国家有关法律、法规、交通运输部有关管理规定以及湖北省加强岸线资源清理整顿的相关工作要求，长航局结合管理实际，制定了一系列的加强岸线管理工作措施：

一是统一思想，针对岸线管理工作专门下发《关于加强长江干线岸线使用有关航道与通航管理工作的通知》，要求局属各单位从实施加快长江航运发展国家战略的全局高度，进一步统一思想，充分认识岸线资源的宝贵性、重要性和对长江航运发展的基础性作用。

二是统一管理，以科学发展观为指导，反复宣贯，要求局属各单位认真贯彻落实《水法》、《港口法》、《航道管理条例》及其实施细则、《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》（国发〔2011〕2号）等和相关规划，按照“遵循规划、统筹兼顾、合理利用、统一管理”的原则，进一步规范和完善管理工作机制，形成长航局系统管理合力，有效行使政府行业管理职能。

三是建立了由长航局系统各单位主要领导共同参加的长江干线岸线资源行业管理组织领导机构，加强对长江干线岸线行业管理的组织领导，实行重大项目或与航道、通航安全关系密切项目岸线使用领导小组会审制度，增强统一领导和决策的科学性、全局性。

四是探索长江干线跨栏临河建造物通航管理工作的新思路，编制下发了《长航局拦河跨河临河建筑物通航管理工作办法》。通过建立规范的、符合长江航运实际的管理制度，按照“长航局统一管理、科学决策，海事航道部门分工协作、加强监管”的工作程序，将临河建筑物通航标准和技术要求的审批管理与岸线使用监督管理有机结合，统一出具行业意见，有效发挥长航局系统合力。

岸线管理存在的问题分析

近几年，沿江地方在加快岸线开发利用，推动沿江产业发展的同时，也出现了诸多方面的问题，暴露出各地在对岸线资源重要性的认识和资源保护意识上的不足，主要表现在：

岸线资源利用程度低。有的地方浪费深水资源建小码头的现象比较普遍，有的地方不遵守港口规划，强行占用港口规划岸线去建设一些短期效益好的项目，低程度、低水平的开发利用不仅造成了资源的相对浪费，也影响了资源效益的发挥，进而影响到整个地区产业经济发展水平的提高。

规划欠缺整体性。沿江各地区、各层次条块规划较多，彼此又无法或不相衔接，有的建设存在拆东补西的现象，如为了修建跨河建筑物，把原来临河建筑物的岸线占用；省、市各级对同一段岸线规化相冲突等等，都大大削弱了岸线资源的潜在利用价值。

管理机制不完善。岸线的开发利用对沿江产业的发展有着极为重要的意义，但目前岸线开发的管理部门太多，条块分割较为严重，形不成合力，沿江地段尤其是一些乡镇企业无偿占用或不合理占用岸线，给岸线资源的综合开发利用带来了诸多困难。

港口建设与航道建设规划脱节。以往临河建筑物、码头作业水域大多在航道以外，现在随着通航尺度的不断提高，优良岸线河段资源越来越少，有较多的临水建设项目选址在沿岸航道附近，根据设计标准对前沿设计水深的要求，码头作业水域都要占用一定的航道，只能通过调整航道，将沿岸航道调整为河心航道，放弃缓流航道资源，才能保障通航安全，无形中增加了船舶业主的营运负担。

规范岸线管理的思考与建议

建议部、长航局统一规范岸线管理工作。在部有关司局的统一指挥、部署下，长航局充分发挥部派出机构对长江干线航运行使政府行业管理的职能作用，深入与沿江省市交通运输主管部门的配合协调，建立港口岸线使用管理沟通协调机制，共同探索适应航运和港口发展的港口岸线使用管理模式，切实履行部赋予的“长江干线港航设施建设和使用岸线布局的行业管理”职责。

加强长江干线临河建筑物通航标准和技术要求的审批管理工作，将临河建筑物通航标准和技术要求的审批管理与港口岸线使用监督管理有机结合，凡不符合港口规划和未获得港口岸线使用许可的建设项目，不予受理其通航标准和技术要求的审查申请。

规范长江干线临河建筑物通航标准和技术要求的审批管理工作，为交通运输系统各主管部门、航道和海事管理部门搭建一个综合管理工作平台，充分发挥交通运输系统各部门综合管理效能；为相关港口企业提供一个表达诉求，维护自身合法权益的阳光平台，充分体现执政为民的宗旨。

建议内河鼓励挖入式港池建设。挖入式港池优点较多，能充分利用天然岸线,在有限的岸线上可根据需要建设较多的泊位;同时当主航道船舶航行密度较大、河道较窄时,采用挖人式港池不影响船舶航行。挖入式港池也存在不足之处，如当河流流速和含沙量较大时,港池内淤积较严重,维护工作量较大；工程建设前期成本较高等问题。但在内河中挖入式港池的建设时只要因地制宜,扬长避短,必将具有良好的应用前景，成为深入开发长江岸线资源的有效手段。

（作者单位：长江航务管理局）