建立监管与自律并重的消保新体系

在国际社会日益关注金融消费者保护的背景下，中国银监会于2013年8月30日了《银行业消费者权益保护工作指引》（以下简称《指引》）。《指引》的出台不仅反映了中国银行业监管当局顺应国际潮流、强化金融消费者保护外部监管体系建设的立意，而且充分彰显了其立足国情，构筑有中国特色的、外部监管和内部自律并重的银行业消费者权益保护体系的决心和信心。综观《指引》的内容及当今国际社会金融消费者保护监管立法的发展现状和趋势，可以发现它有以下几个特点。

银行业消费者权益保护的特色内容得到明晰。突出知情权、选择权、公平交易权和信息安全权等银行业金融机构服务中容易发生纠纷的重点权利问题；消费者的适合性问题受到关注；突出了近年来消费者投诉较为集中的误导销售和银行收费不合规问题；具有导向性地引导和督促银行业金融机构改进和优化服务，坚持服务便利性原则，保障对残疾人等特殊消费者群体的基本服务。

突出“预防为先”的保护监管理念。《指引》在基本原则中将“预防为先”置于首位，而且设置了专门的条款来规范银行业金融机构在消费者权益保护方面的事前预防体系建设要求。这一安排在全球金融消费者保护监管和立法实践中具有领先性，将有助于推动金融机构自我约束体系的建立和完善，有助于构建可持续的金融机构与消费者的公平友好关系。

银行业金融机构自律体系建设成为监管关注的重点内容。《指引》在银行业金融机构自律体系建设方面的内容是其最为突出的亮点，这在金融消费者保护的国际立法和监管方面都具有领先性，也可以说是中国监管在立意上兼顾自律与强制监管的有机结合，其篇幅内容也是最为丰富的，尽管条文数量并不是太多，但是条文的内涵和要求极为丰富。

投诉管理的优化与外部督导兼顾。《指引》仅用了三个条文对纠纷管理问题做了原则性要求，但内容较为丰富，强调了投诉管理的统一化、规范化、系统化问题，还明确要求醒目公示投诉方式和流程，做好投诉登记和告知事宜。值得注意的是，《指引》对投诉的监测分析及反馈到服务和产品的改进优化中去提出了专门的要求。

构筑了基本的监管保障机制。《指引》明确将消费者权益保护工作作为银行业监管工作的重要组成部分，并应当在市场准入、非现场监管、现场检查等各个监管环节充分体现，同时强调通过风险监管与行为监管并重来督促金融机构落实消费者权益保护的各项要求。值得特别提出的是，《指引》原则性构建了监管考评机制，要求将考评与市场准入、非现场监管、现场监管联动起来，势必对金融机构产生强制性约束力。

外部教育与内部教育并重。消费者金融教育已经成为各国金融消费者立法和监管关注的基本内容。正因为如此，《指引》在监管的基本原则上将“教育为主”列为其第二项原则，同时还规范了金融机构内部员工涉及消费者权益保护的教育和培训问题。这种要求将有助于银行内部培育消费者保护的文化和氛围，提升员工消费者权益保护意识水平，从而增强银行自觉、自律践行消费者权益保护的各项监管要求。

《指引》自公布之日起实施，从银行业金融机构的内部管理现状来看，有诸多事宜值得关注。

第一，需将消费者权益保护工作贯彻落实到公司治理中。对于境内银行业金融机构而言，《指引》有许多具有创新性的规范和理念，尤其在公司治理方面的某些要求并未在现行的治理体系中得到反映。

第二，需着力制度建设。《指引》对银行业金融机构加强内部制度建设提出了很高的要求，反映了监管机构试图把消费者权益保护理念融入银行业金融机构内部经营管理体制机制中，以保障消费者权益保护的可持续性和规范性。为此，银行业金融机构需要结合自身实际，按照监管要求逐步建立和完善相关制度体系。

第三，加快建立健全相对专门化的预防体系。虽然《指引》并未明确要求银行构建相对独立和完善的预防保障体系，但规定“银行业金融机构应当设立或指定专门部门负责银行业消费者权益保护工作”，要求具备开展相关工作的独立性、权威性和专业能力。这意味着银行业金融机构可结合自身经营规模和管理组织体系的特点，因地制宜落实监管要求，但应最终促成消费者权益保护预防体系的有效性。

第四，完善消费者权益保护工作考评体系建设。根据《指引》的相关要求，银行机构不仅需要在保护工作体制机制上做好应对准备，更需要在各经营环节落实好消费者权益保护的监管要求。

第五，进一步健全消费者投诉管理体系。《指引》要求实现各类投诉管理的统一化、规范化和系统化，但实践中普遍存在不同渠道、不同业务条线投诉信息登记分立、残缺，甚至有些渠道（如网点柜面投诉）尚未进入统一的投诉管理系统等问题。为此，银行业金融机构应尽快将具有操作性的强制规则落实到位。

第六，加强对收费规范、销售误导、信息安全、适合度评估、特殊消费者群体服务等问题的关注。银行业金融机构应从切实保护消费者权益、维护企业形象、预防声誉风险的角度，对此类问题给予高度重视，并在消费者权益保护工作管理中充分体现。