关于农村公共产品供给的现状、原因与对策

[论文关键词]农村公共产品;供给状况;原因分析;对策

[论文内容提要]农村公共产品供给呈现总量不足､结构失调､效率低下､有失公平的现状,而这种现状由微观因素和宏观因素共同形成｡本文在分析农村公共产品供给现状与原因的基础上,提出了相关的对策｡

一､我国农村公共产品的供给现状

(一)农村公共产品供给总量不足

在中国,农业极其重要又相对“脆弱”,需要国家财政的大力支持｡但我国自20世纪80年代以来,财政用于农村支出的比重始终偏低,在当前经济快速增长的背景下,农村大型的生产性基础性设施,如区域性的水利灌溉设施､电力设施､大型农业固定资产投入､农产品供求信息服务､农业科技推广､农业气象服务等都表现出严重的短缺｡另外,涉及农村可持续发展的公共产品供给不力｡农村基础教育､职业培训的发展长期停滞不前,广大农民科学文化素质和专业技能难以提高;农业科技推广系统处于“有钱养兵,无钱打仗”的尴尬境地;与城市同步建立的社会保障只能流于形式｡总之,农村公共产品供给普遍不足｡

(二)农村公共产品供给结构不合理

农村公共产品供给在总体不足的同时,也表现出结构失调的特征｡农民急需的生产性公共物品供给不足,如农业新技术､灌溉设施､大型农用机械等,在经济落后地区这种不足就更加严重｡非生产性的公共物品不是发展农业生产最急需的,但是基层政府却对非生产性公共产品的供给有着较强的激励,这就使得有限的公共资金不能合理使用,农村公共产品供给“不足与过剩“同时存在｡

(三)农村公共产品供给缺乏公平

1､城市与农村公共产品供给不公平

虽然同为中国国民,城市居民与农村村民的待遇却大不相同｡农民可以享受的基础设施建设､教育､医疗卫生等公共产品均低于城市,例如农村每千人口,平均拥有不到一张病床,而城市的平均数字约有3.5张;农村每千人口,只拥有一名卫生技术人员,城市则在5名以上;农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%,城市则为42.09%｡政府每年在城市公共产品上的财政支出也大大超过农村,城市农村人口比为30：70,而卫生资源比却为80：20｡

2､农村各地区间公共产品供给不公平

由于农村公共产品供给责任的错位,我国现行农村公共产品由中央政府､地方政府和村集体组织混合供给｡而全国各地区农村经济发展的不平衡,必然造成农村公共产品在不同地区供给也不公平｡经济繁荣的地区,地方政府有财力提供较多的公共产品,而那些经济不发达地区,公共产品的供给则呈现非常短缺的态势｡

(四)农村公共产品供给效率低下

由于信息不对称､预算不完整和行政体制改革滞后等问题的影响,对于用来提供公共产品的农村公共资源的使用过程,往往缺乏有效的监督机制,公共资金管理混乱,滥用和挪用现象严重,致使农村公共产品的供给效率低下｡这主要表现在以下几个方面:其一,政府对农村公共产品资金的筹措､管理和使用缺乏规范的监督,资金经常被挪作他用,造成管理上的混乱｡其二,政府为农村提供公共产品的中间环节较多,公共资金被一层一层过滤,公共产品被层层加价｡其三,在生产和提供农村公共产品过程中,地区之间､部门之间竞相攀比,导致农村公共资源和公共产品的供给效率低下,提高了农村公共产品的供给成本｡

二､农村公共产品供给短缺的原因分析

(一)微观方面的原因

1､市场经济条件下乡村原子化

家庭承包制的实行和市场经济的迅速发展给了农民更大的发展舞台,使他们获得了生产自由权｡市场使原本生活在村庄共同体中的农民出现了适应市场经济发展的原子化状态｡这种原子化的状态扩大了个人市场活动的能力,但却使农民在村庄事务方面缺乏合作成为一个普遍现象,原子化状态的村民有动力､有能力但无法有效组织起来,这成为制约村级公共产品有效供给的瓶颈｡

2､村级组织行动能力持续下降

随着村级组织从经济领域的退出,大多数村级集体经济日渐势微,已经无法有效地履行原有的公共品供给职能｡在市场经济的冲击和以经济建设为中心的影响下,村一级党团组织､群众组织､生产小组等正式组织不同程度地出现组织涣散､名存实亡的现象,失去了广泛组织和动员村民的能力,影响了村庄集体行动的能力｡

3､税费改革后基层政权陷入困境

税费改革后,“三提五统”及“义务工”在名义上成为历史,乡村两级制度外筹集财政资金的渠道从制度上基本被堵死,一个直接后果是乡､村两级财政收入剧减｡尽管中央政府和省级政府安排有相应的财政转移支付来补贴税费改革后的农村基层政府和组织,但相对于长期“缺血”的农村地区来讲,仍然只能是杯水车薪｡

4､乡镇政府及村级政权利益目标的多重化

作为基层行政单位的乡镇政府,其利益目标是多重的｡它既有为本地区供给公共产品的社会利益目标,又有维护自身组织利益的组织利益目标,它还有执行和落实上级下达的计划任务指标的行政利益目标｡此外,乡镇政府的领导干部还有创造政绩､实现升迁的个人利益目标｡社会利益､组织利益､行政利益､个人利益等多重利益目标的交错,直接影响到乡镇政府的政策输出和行政作为,影响社区公共产品供给的数量､质量和种类｡

(二)宏观方面的原因

农村社区公共产品供给短缺的原因,可以从宏观与微观两方面进行分析｡从宏观方面来说,主要有以下四点:

1､非均衡的城乡公共产品供给结构

长期以来,我国公共产品供给一直维持着城乡二元结构下的非均衡供给结构｡这种非均衡的城乡公共产品供给体制安排,其结果必然导致农村公共产品供给的相对短缺｡我国在新中国建立初始就推行优先发展重工业的非均衡发展模式,在处理城乡投资关系上的“城市偏向”,使得城市公共产品一直由国家免费提供,而农村公共产品的短缺却要由农民自己解决｡改革后虽然进行了一定的调整,但并没有从根本上改变其性质｡

2､不对称的财权与事权格局

提供公共产品是各级政府的主要职能｡根据财政分权理论,中央政府主要负责全国性公共产品的供给,地方政府则主要负责地方性公共品的供给｡但实际上,由于中央与地方､上级与下级政府之间博弈力量的不对等,各级政府追求自身利益与经济绩效的结果是事权不断下放､财权不断上收｡这种不对称的财权与事权格局,制约了基层政府有效供给本社区公共产品的能力｡

3､不完善的转移支付制度

由于缺乏规范有效地转移支付制度,也没有进行彻底的地方财政管理体制和行政机构改革,下级政府能从上级政府手里获得多少转移支付不取决于实际的需要,而是取决于其博弈能力｡刚性增长的乡镇财政支出缺乏稳定的财源支持,地方政府将会大大削减农村社区公共产品供给｡转移支付的制度化程度直接影响农村社区公共产品供给的数量与质量｡

4､公共产品自上而下的行政性供给惯性

自上而下的行政性供给以政策规定的形式下达指标,在供给总量､供给结构和供给程序上不仅带有很强的指令性,而且对不同类型,不同条件,不同发展水平的都是按统一要求执行｡而农民对公共产品的需求具有很大差异性和地域性,这种不考虑具体需求的行政性供给极容易出现供给与需求的偏离,直接表现为一些急需的农村公共产品供给不足,而一些并不急需的公共产品则持续地大量供给｡

三､农村公共产品供给的对策

加强对农村公共产品的供给,完善其供给制度,是当务之急,也是建设社会主义新农村的关键环节｡

(一)健全农村公共财政体制,确立政府在农村公共产品供给中的主体地位

农村公共财政体制的建立和完善是一项长期的,渐进的系统工程,增强农村公共产品的供给,要建立健全的农村公共财政体制｡而要健全农村公共财政体制,首先要转变政府职能｡其活动范围和工作方式应由计划经济时代的无所不包,逐渐转变为市场经济条件下的社会管理和公共服务,从经济建设型政府向公共服务型政府转变;其次要调整国民收入分配结构和财政支出结构,加大公共财政对农村的投入力度｡今后应调整国民收入分配结构和财政支出结构,使国民收入和财政支出更多地向“三农”倾斜,向农村公共产品倾斜;最后要合理划分事权,以事权定财权,界定中央和地方政府供给农村公共产品的责任和范围｡

(二)完善农村公共产品供给的决策机制,充分体现农民的意愿

完善农村公共产品供给的决策机制就是要实现农村公共产品供给由原来的“政府决策—农民被动接受”的“自上而下”的政府供给主导型决策程序,转变为“农民表达需求—政府根据需求集中决策”的“自下而上”的农民需求主导型决策程序｡这种决策程序的转变,不但可以充分表达农民对公共产品的需求,使之符合农村经济和各项事业的发展,还有助于减轻农民负担,提高农民生活水平｡建立“自下而上”的农民需求主导型农村公共产品供给决策程序,应从以下四方面入手：首先要建立公共产品的需求表达机制;其次要加快农村基层政府的建设;再次要提高农村公共产品的生产决策的科学化程度;最后要扩大农民在公共产品供给决策中的参与决策权｡

(三)开拓多元化筹资渠道,创新公共产品筹资制度

筹资制度创新指的就是改变现行的以制度外资金为主要来源的农村公共产品筹资制度,降低制度外资金在农村公共产品成本中的分摊比例,根据农村公共产品的不同层次和不同性质,构建多层次的公共产品供给体系,通过供给主体多元化,筹资渠道多元化,筹资手段多样化,实现农村公共产品筹资制度的创新｡

(四)规范征税和收费,建立城乡统一的收费制度

规范收费制度就是通过制定规范的征税和收费政策,理顺农村分配关系,兼顾公平与效率的目标｡具体地说,就是指改变当前收费范围过宽､收费标准不合理､收费管理混乱的局面,以维护农民权益,保证农村公共产品供给的数量和质量｡

(五)建立有效的农村公共产品供给监督､约束机制

没有适当的监督机制来处理冲突和监督公共产品生产领域的运作,就会为实施最粗俗形式的政治腐败提供机会｡因此,首先要规范地方基层政府的决策行为,建立有效的农村公共产品供给的监督机制;其次要加强对农村公共财政资金的管理和监督;再次要完善农民对地方政府公共产品供给的社会约束和监督机制;最后要完善各级人代会与各级政府间相互制衡和约束机制｡

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