关于完善农村公共产品供给的制度与对策探讨

论文关键词：农村公共产品　供给　制度　对策

论文摘要：长期以来，我国农村公共产品供给的欠账很多。本文在对我国农村公共产品供给不足的表现和原因分析的基础上，探讨了创新与完善农村公共产品供给的制度，并且有重点点提出了提供基本而有保障的农村公共产品的具体对策。

党的十七届三中全会提出，到2020年，要实现城乡基本公共服务均等化，推进农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善。这为农村公共事业发展描绘了绚丽蓝图，顺应了亿万农民过上安稳美好生活的期望。但是，由于长期以来农村公共产品供给方面欠账太多，要实现党中央提出的目标，让全体人民共同享有改革开放和经济发展的成果，我们面临的任务还十分艰巨。

当前我国农村公共产品的供给可以说是严重不足，尤其是贫困落后地区。主要表现在：农村公共基础设施尤其是村级公路、农村水利、农村科技、文化、信息等基础设施严重滞后；农村公共服务水平较低不利于农村经济发展；农村社会事业和社会保障水平较低等方面。造成农村公共产品供给不足的原因众多，笔者认为主要是由农村公共产品供给机制不完善造成的。一方面，城乡二元结构制度导致了农民负担过重，尤其在税费改革完成后，经济贫困地区的财力显得更加不足，导致农村公共产品供给的资金严重匮乏；另一方面，由于“自上而下”的决策机制和需求表达机制的缺失，农民对公共产品的需求意愿无法及时准确表达，供给与需求脱节，形成了农村公共产品结构性的供给不足。笔者在对我国中部地区农村公共产品供给进行大量调研的基础上，探讨了创新与完善农村公共产品供给的制度及具体对策。

一、完善与创新农村公共产品供给制度

1　建立城乡一体化的公共产品供给制度，形成城乡公平的制度基础。城乡居民基本公共服务严重失衡的主要原因在于城乡二元公共服务结构。要积极推进城乡基本公共服务均等化，首先必须打破城乡分割的二元公共服务结构，尽快建立城乡统一的公共服务体制。二是协调城乡公共医疗卫生事业的发展，增加财政对农村公共卫生体系建设投入，逐步建立农村公共卫生经费保障机制，加快建立和推广新型农村合作医疗制度，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。三是逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系。四是统筹城乡劳动力就业，促进农村剩余劳动力转移。着重建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，统一城乡就业政策和管理体制，取消对农民进城就业的各种限制，建立保护农民工合法权益的长效机制，营造公平的就业环境。五是统筹城乡基础设施建设，改善农民的生产生活条件和农村面貌。

2　加大国家对欠发达地区农村公共产品的投入力度。在目前欠发达地区县乡财政普遍困难和差异较大的情况下，国家应根据农村公共产品的性质，充分考虑各地经济发展的实际水平，明确各类公共产品的供给主体，科学合理地划分不同层次上的供给主体的职能边界、职责范围和承担比例。正如欠发达地区基层干部所说的：“党和政府的支农政策已照耀到了广大农村，但是现在还不能真正温暖农村”。这说明国家对农村的投入还不能满足农民的需求，还要不断加大投入。当前，要不断完善财政转移支付制度，加大国家财政对不发达地区的扶持力度，以平衡各地区财力差异，实现公共产品供给均等化。

3　完善农村公开民主的议事制度，拓宽农民对公共产品的需求表达渠道，建立“自下而上”的农村公共产品需求表达机制。这样才能了解农村和农民对公共产品的真实需求，以此来决定公共产品供给的范围、重点和优先顺序，以达到供给的有的放矢和物尽其用。首先要推进农村基层民主建设，建立农民对农村公共产品的有效表达机制，健全完善乡镇人民代表大会和村民代表大会制度，使农民的意见得到充分反映，形成政府与农村共同决策模式。其次要提高农民的文化素质和组织程度。一方面，由于农民文化水平普遍较低，在国家的资源配置中是弱势群体，缺乏自我保护意识；另一方面，由于个别农民的非理性和小农意识，对一些公共产品供给的理解和支持不够，导致公共产品难以发挥最佳效益。因此需要在考虑其特殊性的基础上，唤醒农村居民维护自身权益的意识，引导他们积极参与监督有关决策活动，增强对公共产品的认知和参与的主动性。

4　拓展农村公共产品供给的融资渠道，改变仅仅依靠单一公共财政支付的筹资方式，建立财政与金融相结合、政府与民间共同参与的农村公共产品供给投入机制。可以借鉴国外经验，采取以下几种方式完善农村公共产品供给：农村纯公共产品和非竞争性、非排他性大的准公共产品应有政府提供；非竞争性、非排他性和外部效益小的农村准公共产品由政府和私人混合提供；不存在收费困难，受益范围小的公共产品可完全由私人提供。

5　加强农村公共产品供给资金的管理和监督，完善公共产品供给的约束机制。首先要按照市场经济体制要求，以制度建设为核心，制定和完善公共产品建设资金管理制度和办法，规范支农专项资金项目目标管理，使各项资金管理有章可循。其次，引进科学的支出分配方法，制定符合实际的支出标准，同时政务公开、村务公开，定期向群众公布收支状况，增加公共产品供给资金的使用透明度。提高农民的监督意识，积极发挥人民群众的监督检察作用，确保公共产品供给资金的合理使用。最后，要加强社会审计监督作用，进一步完善项目评估制度、跟踪检察制度、项目法人负责制、工程招标投标制，对项目实行严格的预算管理，进行成本效益核算，防止供给资金的浪费。项目完工后，应由村民代表对项目的预决算情况、过程质量进行评估审议。评审结果较差的项目应由负责人承担相应的责任。

6　构建近期计划和长期规划相结合的农村公共产品投入长效机制，并确定各阶段农村公共产品供给的重点领域。农村的公共产品建设是多方面的，在财政经费紧张的状况下，农村公共产品投资需要分层分步骤渐进式进行。因此必须对农村公共产品投资进行必要的规划，对每一项投资计划进行切实有效的可行性研究，对投资的效果进行评估，使有限的资金能够发挥最大的效益。因此，国家有关部门要根据农村经济社会发展趋势，制定国家农村公共产品投资长期规划，指导各地农村公共产品投资工作。同时，各地农业、财政等主管部门也要因地制宜，根据本地区经济社会发展的实际情况，制定本地区的农村公共产品投资规划，形成具有当地特点的合理的农村公共产品投资体系。不能再使用撒胡椒面的方法，集中资金做大事。

二、突出重点。提供基本而有保障的农村公共产品

在当前及今后一段时期，欠发达地区由于经济发展落后，本地区用于农村公共产品投人的资金相对较少，加之争取中央和省支农投入面临配套资金难以筹措到位的困境，在实施农村公共产品供给过程中，必须按照先保障纯公共产品、后提供准公共产品，先保障生存、后提供享受，先保障稳定、后促进发展的原则，分清轻重缓急，将公共产品供给的重点放在能直接改善农民生产和生活环境方面来，为农民提供基本而有保障的公共产品。

1　进一步加强农村基础设施建设

农村基础设施建设是农村经济发展和农民生活质量提高的基石和条件，也是促进经济发展和社会稳定的重要保障。针对当前我省农村基础设施建设中的主要问题，应从以下几方面着力加强。首先，农村基本水利建设方面，要充分认识农村水利建设的重要性和迫切性，加强基本农田水利建设，加快病险山塘水库治理步伐。在争取国家资金投入的同时，动员农户有钱出钱、有力出力，大力开展灌区配套，通过几年的努力，使现在大量存在的病险水库得到有效处置，通往田间的渠道基本硬化。其次，农村通村公路建设方面，一方面，进一步加大“通达、通畅”工程的实施力度，增加农村公路建设指标，力争近期内所有行政村都通公路；另一方面，农村公路建设的标准和质量要有保证。另外，对已建成的通村公路要借鉴省县乡道的管理和维护模式，保证其使用年限和效益。第三，农村电力供应和电网改造方面，随着“户户通”工程的全面实施和农村电网改造的全面推开，要采取优惠电价、赠送设施等多种措施激励农户积极参与。第四，农村人畜饮水安全方面，一方面要划定供水水源保护区和供水工程管护范围，制定保护办法，特别是加强对水源地周边设置排污管理，防止水源受到人为污染和破坏；另一方面，要在农村建立和完善水质监测中心。建议在现有饮水设施的基础上，以规模较大的集中供水站为依托，分区域设立监测站。

2　构建城乡一元化公共教育体系

合理配置城乡公共教育资源，实现农村孩子与城市孩子享受均等的公共教育资源待遇的起点公平和机会公平。一要使公共财政为实现城乡公共教育均等化更多地补贴农村基础教育建设，不断完善和调整农村义务教育经费总量和结构，实行有效的转移支付制度，提高城乡间公共教育的公平程度，尽可能缩小区域之间、学校之间的发展差距；二是通过启动农村教师安居工程、贫困地区教师实行地区津贴和住房优惠、增加农村教师编制、城乡教师交流、并对农村教师参加进修培训给予一定物质与精神上的支持等措施优化教师资源配置，加强农村义务教育师资队伍的建设；三是进一步调整学校布局，优化农村教育基础设施。抓住国家加大教育投入的机遇，积极争取项目资金，逐步改善基层基础设施，把学校布局调整与危房改造、校舍维护、资源整合结合起来，加大农村寄宿制学校建设投资力度；四是整合扶贫、教育、劳动保障等多部门力量，发展农村公益性职业技能教育。

3　完善农村基本公共卫生体系

公共卫生是人的生存和发展最基本的要求，是现代公民应当享有的最基本的公共产品之一。要切实加强农村卫生事业发展，完善农村公共卫生体系，有几个重点抓手。首先，要完善农村公共卫生机构建设。一要进一步健全乡镇公共卫生服务机构(乡镇合管站和乡镇卫生院)，明确其人员编制和职能职责，配足人员，解决事业编制，经费纳入预算；二要调整村级卫生机构，按“一村一室”的要求，采取“省、市、县、乡、村、个人”六点子办法筹集资金，建好村级卫生室，强化村级卫生室的基层服务功能。其次，要加强农村公共卫生从业人员的培养，提高其业务能力和医疗水平。可以借鉴培养农村小学教师的做法，由公共财政资助培养乡村全科医生。再次，要推行新农合制度与医疗卫生体制改革同步进行，对合作医疗基本用药实行限价销售，大幅缩减医疗成本，切实降低农民医疗费用负担；第四，要简化农民医疗保险报销程序和手续。保护和鼓励其参保积极性。最后，要加强对农村外出流动人员的医疗卫生保障服务，实行与城镇医疗保险类似的医保卡服务。

4　构筑农村最低社会保障制度

从各地农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，遵循政府主导与市场推动相结合、低水平与广覆盖相结合、资金筹措多元化、社会保障与经济发展相适应的原则，增加对农村低保工作的经费投入。一要尽快建立与经济增长水平相适应的农村低保投入增长机制，根据财力增长水平适时“提标扩面”；二是建议中央、省市财政加大对贫困地区农村低保资金的转移支付力度，缓解贫困地区县乡财政的承受力。三是积极采取有效措施，缩小农村低保与城市低保标准的差距，确保大局稳定。四是将教育慈善助学资金、扶贫移民项目资金、残疾人扶助资金、民政救助资金、慈善捐献资金等资金进行整合，搭建一个资源共享平台，认真抓好落实，把有限的资金用在急需救助的人和地方。五是重视失地农民的最低生活保障问题，建立被征地农民就业培训、基本生活和社会保障制度，保障其基本生活。

5　加强农村精神文明建设

农树要繁荣，农业要发展，农民的观念更新是主观决定因素，而农民思想观念的现代化根子在农村精神文明的建设。当前要有针对性地加强旨在提高农民素质和精神文明程度的公共宣传教育，通过稳定农村低生育水平，繁荣农村公共文化，深入实施广播电视“村村通”，建设完善乡镇文化站和农村书屋等，有意识地打破农村固有生活方式和生活空间，促进农村精神文明建设和农民观念的现代化。