小城镇集体建设用地流转解析

流转大量存在,已是不争的事实

随着农村社会经济发展特别是乡镇企业结构的调整,小城镇集体建设用地流转规模正逐步增大,集体内部流转和外部隐性流转并存,已是不争的事实。国土资源部对河南、浙江、上海、江苏和广东五省市的调研表明,无论是经济发达地区还是经济欠发达地区,小城镇集体建设用地流转不仅普遍存在,还在各地的经济社会活动中占有相当重要的地位,在长三角和珠三角地区尤为明显。

目前,小城镇集体建设用地流转方式已经涵盖了出让、转让、出租、入股等多种形式。其中,土地和房屋出租为交易的主要形式。与经济发展中投资主体多元化相适应,参与集体建设用地流转的主体也呈现出多元化发展趋势。既有乡(镇)、村、组集体经济组织,有乡镇政府和村民委员会、村民自治组织,也有乡(镇)、村企业和个人等土地使用者。受让方既有集体经济组织内部成员,也有其他集体经济组织及其他社会成员(国有企业、民营企业、个体工商户)。

当前小城镇集体建设用地流转主要有出让、再转让、出租、抵押、作价入股、合作联营等形式。此外,一些乡村为了取得合法的集体土地流转权,主动放弃集体土地所有权,经过地方政府同意,由土地行政主管部门将集体土地转为国有土地,集体凭借对土地的实际占用取得国有土地使用权,从而形成“自征自用”,变相入市流转。司法裁决抵偿债务并导致土地流转的也越来越普遍。值得一提的是,通过集体建设用地置换而发生流转的现象也比较常见。这种置换有时发生在同种所有权性质之间,有时则发生在不同所有权性质之间。

在经济欠发达地区,集体建设用地流转处于初始阶段,流转活动零散、自发,流转规模小、流转方式较单一;在经济发展程度中等地区,大都通过乡镇企业改造改组,盘活、利用厂房和生产场地带动土地流转;在经济发达和市场化水平比较高的地区,集体建设用地流转已经演变为乡村集体经济组织将土地作为资产有组织地开展大规模、多形式的经营。主要集体建设用地直接出让和出租为主,有的甚至通过“转权让利”、“自征自用”等方式直接转为国有土地后有偿使用。

集体建设用地流转,为小城镇带来了积极效果。首先,加速了城镇化进程,促进了农村经济社会的快速发展。如芜湖市首批试点的五个小城镇,城镇规模的扩大明显快于非试点镇,城镇建设水平有了较大提高。试点中通过将工业集中到园区,逐步形成集聚效益。对园区的项目建设用地和基础设施用地,实行统一供地,既降低了投资成本,又简化了用地手续,深受投资者欢迎。第二产业的发展带动了餐饮、零售、金融、通讯、卫生、休闲娱乐、社会服务等第三产业的发展,带动了农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。

其次,农民生活水平有了一定的提高。集体建设用地进入市场,盘活、显化了土地资产,乡镇、村集体直接获取土地的增值效益,提高了集体组织的经济实力,农民的财产权益也得到了变现。同时小城镇经济的发展,创造了更多的非农就业机会,使农民收入增加,生活水平得到提高。

第三,土地利用效率提高,耕地得到了有效保护。通过集体建设用地的流转,可以实现集体建设用地流转与经济结构调整、乡镇企业改制和旧村镇改造的有机结合,有效盘活存量集体建设用地,提高了土地利用效率。如芜湖市五个试点镇在3年间共盘活存量建设用地201.7公顷。由于严格实行退宅还耕、还林、还水,移民进镇每户占地由500平方米以上降至160平方米以下,腾出宅基地157.47公顷,提高了土地利用效率,有效保护了耕地。

两大突出问题制约流转

现实中,小城镇以行政权代行土地资产经营权的现象普遍存在,事实上,这是对土地所有权的直接侵害。尤其是地方政府或农村集体经济组织,常常将下级集体经济组织所有的土地上收为本级所有。如有些地方将村民小组集体土地所有权上收,确定为村集体经济组织或乡集体经济组织所有,或将“城中村”或小城镇的集体土地“宣布”转为国有土地,都属侵权行为,也造成土地产权关系混乱,从而引起集体建设用地流转混乱,产权人的权益得不到保护。

按照《土地管理法》的有关规定,集体建设用地只能在集体经济组织内部流转。有些地方还规定集体建设用地流转只能在规划区以外进行。不仅如此,集体经济组织成员虽然可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房,但不得出让、转让或出租。因此,集体建设用地流转在法律上是与《宪法》和《土地管理法》相冲突的。所以,长期以来,小城镇集体建设用地流转一直处于不通畅状态。一方面,小城镇集体建设用地流转无法可依,权利义务不清,在流转中土地产权不能够得到有效的保障,另一方面,法律对集体建设用地的流转条件、用途、权益等缺少明确限定,难以进行土地登记。加之小城镇集体建设用地流转的集体经济组织法律地位不够明确,内部经济结构组织不完善,导致流转过程中纠纷不断,给交易带来较大的风险。

规范,路在何方

建立完善的集体土地产权体系。首先,赋予集体土地产权和国有土地使用权相等的权利地位,是引导小城镇集体建设用地流转走向规范的前提。我国城市建设用地市场运行的产权基础,是国家出让土地使用权,而集体建设用地市场运行的产权基础,则是土地使用者事实上拥有的集体建设用地土地使用权。在符合土地利用总体规划、城市或村镇规划的前提下,农村集体建设用地所有权权能应与国有土地所有权权能一致,同样具有占有、使用、收益和处分的权利,尤其是处分权应包括转让、租赁、抵押、作价出资(入股)以及联营等。参照国有土地使用制度改革的做法,农民集体建设用地也应采取土地所有权和使用权相分离的原则。土地的所有权由农村集体经济组织行使,建设用地可以实行有偿、有期限可流动的使用制度。承包经营权可以视为农用地使用权,办理农用地转用手续后,享有建设用地使用权。并在此基础上设定他项权利,如地役权、抵押权等。

其次,土地产权登记制度是土地产权管理的核心内容,是土地管理部门对土地市场进行规范管理的重要手段,是集体土地流转管理的基础。土地流转产权明晰和价值显化必须以科学的地籍管理为基础,集体建设用地流转应以产权登记和发证为前提。随着村庄和集镇土地产权多元化,权属越来越复杂,集体建设用地流转必然要求建立完善的土地产权登记制度。

明确集体建设用地流转条件和范围。集体建设用地与农用地相比,存在较大的比较效益,如果对集体建设用地流转的条件和范围不加以明确,无疑会导致集体建设用地的人为扩大和农用地的减少。集体建设用地流转应具备以下几个前提条件:

一是以土地利用总体规划、城市规划和村镇规划为依据。

二是权属合法,四至清楚,没有纠纷。

三是已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。

四是集体建设用地不得擅自搞商业性房地产开发。

另外,再次流转有偿取得的集体建设用地,需在集体建设用地有偿使用合同中约定其投入开发建设的资金,必须达到工程建设总投资的一定比例之上。

实行“两权分离、统一市场、统一管理”。即在保持集体土地所有权不变的前提下,仿照国有土地有偿使用管理的方式,将集体土地使用权按一定年期转让、出租、入股、联营等,并收取土地收益、租金或股息,土地收益原则上按土地所有权隶属关系予以返还、绝大部分留给集体经济组织的管理模式。将集体建设用地与国有土地纳入同一土地市场,实行国有和集体土地统一管理。

确定合理的流转年期。允许集体建设用地流转,并作为一种规范的用地方式,就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用,与国有土地流转期限相衔接,参照国有土地出让的最高年限确定,即工业用地不超过50年,商业用地不超过40年,综合用地不超过50年等。

创新之举:农村居民点用地置换

在小城镇建设过程中会遇到大量的集体土地流转和地权处置问题。为提高土地利用率,加强耕地保护,促进小城镇的可持续发展,小城镇建设用地制度必须充分体现和平衡土地所有者和使用者的利益。农村居民点用地置换是其中一个较为灵活、成本又相对低廉的方式。

用地置换的概念,是通过土地功能布局调整、土地整理等形式,使不同权属之间,不同用途之间的土地进行交换(置换)的行为。用地置换包括权属性置换和用途性置换两大类。权属性用地置换即指国有土地与集体土地之间的置换、不同国有土地之间的置换和不同集体土地之间的置换。用途性用地置换包括建设用地与农用地之间的置换、建设用地与建设用地之间的置换以及农用地与农用地之间的置换等。

小城镇农村居民点用地置换的范围,主要是农村居民点向中心镇与建制镇集聚,旧址的农村居民点复垦为农地或部分进行商业开发等,农户原有的自留地退还给农村集体组织。从用地性质上看,农村居民点用地置换包括权属性置换,也包括用途性置换。在置换方式上,可以是等面积置换,也可以是等价值置换。

农村居民点用地置换的主要模式有4种。一是政府主导。即由政府牵头组织企业进行土地开发整理。政府作为组织策划者,负责编制土地规划设计、筹措资金、监督工程执行情况,承担项目运行风险。企业是政府意志的具体执行者,负责土地整理工程的实施,保障项目的最终竣工验收。这种运作模式的特点是工程从立项到竣工验收都由政府统一安排,能够充分发挥政府的权威性,集中调动一切人力、物力来保障工程的高效率完成,但另一方面,政府在整个项目的运作过程中承担的风险极大,而且需要强大的经济实力来支撑。

二是政府与市场相结合。政府予以一定的优惠政策,在居民住宅拆旧建新、闲置土地重新利用以及住宅的配置等方面均采用与城市房地产开发相类似的市场化运作。该模式由政府与企业共同承担项目风险,利益同享,责任共担,可以充分发挥政府与企业各自的优势,既保障项目的社会利益,又不使政府负担过重,但容易出现政府与企业互相推诿的情况。这是目前运行较为完善的一种模式,在目前政府经济实力不够强的情况下,运用这种模式较为理想。

三是市场化运作。根据规划,由企业主导项目运作,政府出台鼓励政策加以引导。其特点是政府责任小,按照市场规律保障项目的经济利益,但若引导不力,可能导致项目的社会、生态效益难以实现。

四是自主整理。政府通过政策引导原有居民自愿进行整理,逐步实施旧村改造、整理。该模式牵涉面小,但时间长。这是一种依托自然属性的模式,更多地依赖于规划的引导和人们意识的提高,以及经济社会的发展。

农村居民点用地置换是土地流转的一种新形式,在具体实施过程中会出现许多新的问题,必须加强对该项工作的管理。首先应规范农村居民点用地置换行为。置换地的小城镇人民政府和土地行政主管部门要加强对项目用地的跟踪监督检查,严格审批权限,防止借用土地置换之名违法批地、违法用地,对未经批准擅自进行农村居民点置换的,应当依法从严查处。同时,严格按照审批权限和加强用地置换的登记发证工作,做到土地产权明晰,家底清楚。

其次,强化土地调查和登记等基础性工作。农村居民点用地置换涉及到土地面积确认、质量调查、土地登记等多项事务。为确保农村居民点用地置换工作的顺利开展,必须进一步加强土地利用现状变更调查、农用地分等定级估价、地籍调查、土地利用规划以及土地登记发证等基础性工作。

第三,建立农村居民点用地梯度置换的激励机制。根据村民原宅基地和自留地的区位及质量好坏进行分级,根据其级别分配相应区位和面积的宅基地面积。这种梯度置换机制不仅可以调动村民置换的积极性,体现公平公正,也可以促进农民主动保护耕地。

流转,离不开配套制度建设

加强规划的实施管理。在小城镇建设中,贯彻“合理布局,科学规划,规模适度,注重实效”的精神,严格执行土地利用总体规划。按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则,编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄和集镇规划,明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。做到县域城镇体系规划和建制镇、村镇建设规划与土地利用总体规划相衔接,建制镇和村镇规划的建设用地总规模要严格控制在土地利用总体规划确定的范围内。

改革征地制度。小城镇集体建设用地进入市场后,用地者可直接向农村集体经济组织取得建设用地,将对征地制度产生重大影响。集体建设用地可以直接提供给社会建设使用后,建设用地供应的主渠道将从以国有为主变为以集体为主。为杜绝征地对集体土地所有权的侵害,切实保护集体土地所有权,应当将土地征收的目的严格限于“公共利益”,商业性经营目的的集体土地使用权的取得,应当由村农民集体依市场价格自主出让,国家只需限制农用地转为非农用地即可。

其次,要完善征地补偿办法。土地征收补偿,应该充分尊重农民的土地权益,省级政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价。

再次,要妥善安置被征地农民。在城市规划区内,当地政府应当将因征地而导致无地的农民,纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度。在城市规划区外,征收农民集体所有土地时,当地政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位。对不具备基本生产生活条件的无地农民,应当异地移民安置。

完善不动产税费体系。不动产税费体制改革应达到两方面的目标:一是通过税费体制改革,确定集体建设用地流转过程中政府和集体土地所有者、使用者之间的收益分配关系,规范和引导集体建设用地流转行为。二是通过不动产税费体制改革,改善不动产税费体系,促进土地资源配置效率和利用效率的提高。

目前国内学者对不动产税制改革的建议主要有两种:一是“简并税种论”。在不动产税种设置方面,只设立三个独立的税种,即不动产占有税(或物业税)、不动产购置税和不动产增值税。在不动产占有课税方面,合并现行的城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、农业税和耕地占用税等税种,设立内外统一、城乡统一、土地和建筑物合并课征的单一不动产占有税(物业税);同时,将不动产占有税作为县乡一级政府的固定财政收入,并考虑将不动产占有税的税收立法权下放到省级政府。二是“降低税率论”。在不动产流转课税方面,将契税和营业税中的相关项目(不动产转让、土地使用权转让以及建筑行为)合并,设立不动产购置税;同时,应大幅降低不动产购置税的整体税率。

大力推行招拍挂等市场配置机制,通过市场实现土地用途转变和土地利用结构的调整。根据土地利用总体规划及其有关计划,可以确定每年土地供应量以及各地块土地的用途、利用强度等要求,土地供应者可以通过公开市场供给土地,而土地使用者可以通过公开交易的方式获得土地,最终实现土地用途的转换,实现土地资源配置效率的提高。通过加大推进经营性用地招拍挂力度,可以显化土地价值,从而更好地为城镇建设筹措资金。