农村社会养老保障问题探讨

摘要：本文结合吕梁市实际，通过对我国农村养老保障的现状、存在问题进行调查与分析，提出了土地保障、个人养老金账户储备和国家最低生活保障，是农村养老保障体系的三支柱，要构建多层次、城乡整合、协调发展的农村社会养老保障模式。

关 键词：社会保障；农村养老；模式选择

中图分类号：F840．6文献标识码：Ｂ 文章编号：1007－4392（2007）02－0060－02

一、当前吕梁市农村养老保障现状

（一）基本情况

吕梁市是革命老区，辖13个县（市、区），是全国18个连片贫困区之一，总人口353万，其中农业人口280万人，贫困人口55万人，2005年农民人均纯收入为1973元。目前，吕梁市农民养老主要形式有家庭养老、“五保”制度、养老保险和农村合作医疗三种形式。

课题组通过问卷调查、个别访谈、开小型座谈会和进户实地察看等方式，对吕梁市13个县（市、区）50个村的425名60岁以上老人的养老现状进行了实地调查。问卷内容涉及居住、饮食、衣着、生活设施、医疗、经济收入、劳动和生活自理、儿女尽孝、精神状态和娱乐等内容。在受访的425名调查对象中，47％的老人与儿女分居，三餐难保的占4．5％，平均一年添不上一件新衣的占91％，64％的人生病吃不起药，95％的人得病住不起医院。调查时还发现，在这些60岁以上的老人中，只有6．6％的人精神状态良好，88％的人精神文化生活仅限于看电视或者聊天。与之相对的是，儿女的生活水平要高于父母几倍乃至更多。在农村，看到的普遍情况是，穿得最破的是老人，小、矮、偏、旧房里住的是老人，这些老人不是村里的“五保户”，也不是民政救济对象，只是因为儿女不能很好地照顾，其生活境况甚至不如那些无儿无女享受政府“五保”的老人。基本结论是养老保险刚刚起步，农村合作医疗出现退化，农民养老主要依靠子女来维持，从衣食住行到文化娱乐，均处于相对较差水平，并有恶性循环的趋势。

（二）当前农民养老保障体系存在问题

1.农民收入与支出增长的不对称。近年来，农村农民收入有了持续的增长，但与农资生产资料、食品消费资料和其他日常生活资料费用开支相比，其增长幅度很低。尤其是教育费用、医疗费用激增使农民根本无力考虑养老问题。在吕梁山区广大农村地区，农民一旦患有重病，高额的医疗费将花光农民几年甚至几十年的积蓄，因病致贫、因病返贫现象时有发生；一般的农村家庭在子女教育上的投资力不从心，根本无力负担。资料显示，目前，吕梁市因供孩子上学、看病导致的贫困人口占总贫困人口的45％。

2.土地经营权与开发权不匹配。一是违规征地操作与民争利。突出表现为两类现象：一类是篡改征地性质，通过两级土地市场流转高额获利。个别政府部门以公益性用地名义低价征地后，高价转让给开发商进行商业性开发；另一类是擅自降低补偿标准，造成补偿标准就低不就高，征地价格偏离了作为资本性质的土地的真实价值，侵害了农民利益。二是受现行户籍、社保体制制约，失地农民处于“低保无份、社保无门”的窘境。三是就业安置效果不理想。目前，农民失地后的安置措施主要采取货币安置和招工安置两种办法。简单的货币安置面临着理财挑战，农民由于缺乏必要的理财知识和投资环境，往往难以保证补偿钱款的有效运用；招工安置同样面临着问题，一方面，农民对新环境所需的技能水平偏低，岗位竞争劣势明显；另一方面，企业用工并非土地耕作那样稳定，一旦企业出现关停并转，对务工农民冲击最大。

3.家庭规模萎缩与家庭责任巨大不平衡。一是随着计划生育政策的实施，农村家庭结构日趋小型化，往往一对中年夫妇将要承担赡养双方父母四人和一个或两个子女的抚养责任，这将使未来家庭不堪重负。二是农村劳动转移，形成老年人独居的“空巢家庭”，使家庭养老无法实现。三是人口老龄化影响了家庭养老功能的延续。据有关调查，目前我国60岁以上人口已达到1．34亿，超过总人口的10％；其中，70％以上的老龄人口分布在农村地区，并且以年均3．2％的速度持续增长，这就需要日常护理、生活照料和社会服务，而激烈的生存竞争，又使年轻人无暇顾及个人生活，必然增加了消极拒养老人情绪。

4.“五保”制度的弱化与社会养老保险启步缓慢不衔接。我国实施农村养老保险、农村医疗保险、农村最低生活保障三项制度以来，农村养老保险和农村医疗保险在吕梁市刚开始起步，农村最低生活保障制度还未执行。由于农村经济收入低，养老保险起步较晚，宣传教育不到位，制度建设不完善，农村养老保障体系建设基本处于停滞状态。据调查，到2005年末，吕梁市参加养老保险的农民，不足全市农业人口的8％，社会化养老保险对大部分农民来说还很遥远。从农民缴费的情况看，人均缴费不到150元钱，主要涉及人员有村干部和比较富裕的家庭，由于缴费金额太低，基本上起不到养老保险的目的。而在农村实行了几十年的“五保户”制度，也因基层乡镇、村委在取消农业税，乡镇企业民营化后没有了收入来源变得难以为继。

5.大量的进城农民工与相应保障制度缺失不对等。据调查。在相同行业工作的农民工却不能向正式工一样，获得应有的社会保障待遇，尤其是在他们遭遇工伤事故时，不能获得事故保险待遇或者只能获得数额极少的一次性补偿。农民工随着年龄增加终将失去劳动能力，他们的养老将无着落。据调查，吕梁市文水县离村外出打工人员达13．8万人，占文水县农村劳动力总数的72％，调查对象中无一人享受养老保险待遇。

6.社保基金对象广泛、作用巨大与管理不顺、循环不畅的矛盾。现行农村社会保障管理部门存在条块分割：民政部门管一块（社会救助），卫生部门管一块（农村合作医疗），社保部门管一块（养老保险），这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾，不利于农保工作的开展。此外，社保基金投资渠道单一，收益有限，使基金的增值同国民经济增长水平、国民收入增长水平不同步，难以回避通货膨胀的风险；县级管理基金分散、运营层次低，难以形成规模效益。

二、农村养老保障制度建设的政策支持

（一）切实提高农业生产效益，为农村养老保障提供根本性支撑

增加农业收益，提高农民收入是解决农村养老保障的基础。我国农村分田到户造成过高的农产品生产成本，低效的农业生产率发展现状迫切需要走农业经营规模、集约化生产的道路。由于农村青壮年劳动力不断地涌入城市和进入当地乡镇企业，仅靠留守农村的女人、老人来实现农业生产的集约化是不现实的。因此，建议推进农村土地集中经营，发展现代科技农业，提高农业生产率，以解决农村养老的基础性问题。

（二）改革现行土地制度，对离地和失地农民做出制度性安排

政府应当在制度上做出安排，并从法律上给予强有力的保障，尤其是失地农民的权益保障。具体操作可以实行谁用地谁承担土地所承载的农民养老保障责任，其资金缴纳方式，可以考虑从土地出让金或增值收益中扣缴，也可以在土地权属变化之前提前缴纳，这样不但能解决失地农民的土地养老保障责任问题，而且还能有效地遏制土地滥占滥用等现象。当然土地所能提供的仅是农民初级的或部分的社会保障，要实现农民的完全养老保障，还需政府在宏观政策层面做出重大调整，继续推进小城镇建设，大力发展乡镇企业，为农村劳动力的转移、以及失地、离地农民的有序流动与安置提供就业岗位，经济发达及有条件的市郊地区，可以考虑将失地和离地农民纳入城镇居民社会养老保障体系当中。

（三）突出重点，化解难点，为解决农村“三保”问题设计战略性步骤

一是优先考虑农村医疗保障制度。要将建立以大病统筹为主的互助医疗合作制度作为完善农村医疗保障制度的重点，积极推进与完善其它形式的农村医疗制度。对困难家庭、贫困人员，各级政府应承担相应的责任，实行医疗救助。努力探索与实行适合当地条件、符合农民意愿的民办公助集资型的合作医疗保险方式，对经济发达地区，条件成熟的农村要引导与鼓励农民参加商业医疗保险。

二是分层次推进建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度作为社会救助体系的基础性和主体性工程，一方面进一步深化农村财税制的改革，加强农村公共财政体制建设，正确处理各级财政资金确保最低生活保障金的支付；努力提高社会保障的支出比例。另一方面要科学地确定最低生活保障标准，全面排查，合理界定最低生活保障对象，厚实低保资金筹措基础。

三是全面实施农村养老保障基金制度。在养老保险金的制度建设中，应发挥政府的主导作用，在具体操作过程中，对不同的保障对象，要采取不同的方式，对农村务农人口来讲，基本养老保险基金要以市级筹措为主，在此基础上建立省级的调剂基金，政府提供部分资金给予担保支持，承担有限责任；对进入城镇就业的农民工可根据农民工的实际需求与制度建设的可能，分层分类面向农民工建立相应的保障项目，对该群体的基本养老保障可采取个人账户储备积累、个人与用工单位相结合的缴费确定型办法；对面向乡镇企业就业人员和小城镇人口其养老保险应有步骤地、分阶段实现与城镇养老保险体系的有效衔接，并最终纳入城镇社会养老保障体系中。

（四）完善养老保险基金管理和营运机制，为提高农村有限的养老基金的使用效率打造长久性平台

为保证养老保险金按时、足额发放到受保险人手中。一是整合农村社会保障基金资源（养老保险、社会救助、农村合作医疗），进行统一管理，严肃养老保障基金的专用性，二是拓宽养老保障基金的有效投资运营渠道。对于农民养老保障基金除了要求存银行和买国债以外，积极探索投资资本市场的渠道，社会保障基金应按不同比例择机投资于股票、公司债券、基金权证以及直接投资和国际投资等领域。

课题组主持人：刘贵斌

课 题 组 成 员：于敬礼赵华杰

李全德陈亚星