论政府审计在维护国家经济安全中的作用及途径

摘要：本文认为，政府审计的基本职能是监督，其在维护国家经济安全方面具体体现为监测、预警、抵御和修复作用；政府审计要以科学发展观为指导，提高对维护国家经济安全的重要性的认识，把维护国家经济安全作为政府审计永恒的主题。要发挥传统审计方式的优势，利用好专项审计调查，审计公告等方式做好政策审计，并不断开拓创新，努力提升政府审计维护国家经济安全的能力和水平。

关键词：政府审计　国家经济安全

一、引言

国家经济安全是一国宏观经济政策的重要内容。尽管理论界与实务界对国家经济安全的内涵有不同的解释(雷家，2000；张幼文等，2002)，比较一致的看法是，国家经济安全是指一个国家能利用各种有效手段，使国家免于或减少来自国内外诸种威胁，保持国家经济正常运行和持续发展的能力和状态。其主要内容包括：国家财政安全，就是一国财政基本处于稳固平衡和稳健增长的状态，能以强大的财政实力确保政府应付各种危机；国家金融安全，是货币金融的安全，凡是与货币流通以及信用直接相关的经济活动都属于金融安全的范畴。此外，一国国际收支和资本流动的各个方面，无论是对外贸易，还是利用外资、借用外债也都属于金融安全的范畴；国家产业与市场安全，主要是指一国产业各部门能够保持均衡协调发展，整体上能够保持国际竞争力，能够保障国内产业在国内及国际市场上的利益与可持续发展不受威胁的状态和能力，不致于因种种原因而产生一国产业在较大程度上受他国企业控制的现象；国家信息安全，就是要保证一国的政治、军事、经济科技等国家信息系统和信息网络中的信息资源免遭破坏，保持其完整性、保密性、可用性和可控性。同志指出要“切实维护国家经济安全，完善维护国家经济安全的法律法规，构建有效的国家经济安全体制机制，增强国家经济安全监测和预警、危机反映和应对的能力”。基于社会契约论和受托责任观，政府审计理应在维护国家经济安全中发挥重要作用，政府审计是我国国家经济安全保障体系的重要组成部分(唐建新等，2008)。然而，政府审计在维护国家经济安全中应发挥何种作用?政府审计如何在维护国家经济安全中发挥作用?现有的研究尚不够深入和具体，更缺乏审计实践的操作指导性。本文结合审计工作实际，就政府审计在维护国家经济安全中的作用、政府审计如何在维护国家经济安全中发挥作用等问题进行探讨。

二、政府审计在维护国家经济安全中的作用

(一)监测作用　政府审计机关既是国家的经济监督者，同时也是一支庞大的信息队伍，所获取的经济信息和其他相关信息来自国民经济第一线的各地区、各部门、各行业和各单位，既有宏观的、中观的，也有微观的，并具有真实性、权威性和可开发利用性。对这些信息进行专业性、系统性和综合性的分析评价，可以发现经济运行的内在规律、普遍存在的问题以及经济发展态势等宏观方面的问题，监测威胁国家经济安全的各种因素。将这些不同类别的信息分析研究，提供给不同的管理层和决策机构，可以提高决策的正确性；能及时发现和调整偏离目标的行为，及时修正决策的失误，因而，政府审计在维护国家经济安全中具有强大的信息监测作用。

(二)预警作用　一般来讲，经济安全状态连续变化的过程，往往是各种风险因素缓慢恶化，并对整个经济安全状态发生作用的过程。因此，能够在一种经济安全状态转向不安全状态的过程中发现这样的变化，及时提示、预警这种变化，果断采取措施使其转向安全状态是最优选择。政府审计部门利用监测经济活动运行所形成的信息，可以及时发现威胁国家经济安全的因素，依法行使通报或者公布审计结果权，以审计的威慑力构筑预防风险的制度堤坝，从而达到政府审计对国家经济安全的预防和警示作用。

(三)抵御作用　危害国家经济安全的风险来自诸多方面，国内的、国际的，经济的、社会的，需要协调各种经济主体和监管机构，实现全面、协调、可持续的经济发展。政府审计可以通过对国家宏观经济政策的实施和效果的审计来抵御国际市场风险向国内的蔓延和传导，促进国民经济的健康发展；可以通过对国家预算执行、政府部门财政财务收支和国有企业的审计来规范国家经济行为；可以通过对关系国计民生的行业和资金的审计防范可能引起国家和社会不稳定的重大风险。

(四)修复作用　政府审计依据《审计法》履行职责，监督国家经济安全运行，能够跨越部门、行业、区域的利益羁绊，客观地反映国民经济运行中出现的各种异动，前瞻性的反映各种倾向性、苗头性问题。通过这种全方位的监测，一方面可以发现国家有关经济济制度设计、经济政策制定中的缺陷，从而为政府部门修复经济制度、经济政策中的缺陷提供依据；另一方面，政府审计部门也可通过行使处理权等方式来发挥修复作用，维护国家经济安全。

三、政府审计如何在维护国家经济安全中发挥作用

(一)以科学发展观为指导，把维护国家经济安全作为政府审计永恒的主题　刘家义指出，科学的审计理念就是在新的思想高度上形成推动审计工作科学发展的共识。这就要求我们以科学发展观为指导，解放思想，统一思想，形成为促进经济社会平稳较快发展、维护国家经济安全的共识。第一，形成坚定不移地服务于党和国家的经济工作中心的共识，坚持审计工作的正确方向，把维护国家经济安全作为永恒的主题。要从战略的高度认识政府审计维护国家经济安全的政治责任感、历史使命感和现实紧迫感，既要在思想上形成对国家经济安全的全面共识，又要在行动上制定近期目标和长远规划、举措，把政府审计融入到自觉维护国家经济安全的行列中；第二，形成坚定不移地查处严重违法违纪问题和经济案件线索的共识，突出审计工作的重点，彰显政府审计的监督职能。当前，经济领域虚报转移、截留挪用、、弄虚作假等严重违法违纪行为时有发生，严重影响和干扰了正常的经济运行秩序和国家经济安全。要重点对预算执行、金融监管、国有资产保值增值、环境资源保护、民生安全、经济责任以及建设项目、基础设施建设项目和拉动内需建设项目进行审计监督，发现严重违法违纪问题和经济案件线索，一查到底，绝不姑息迁就，切实维护国家经济安全。第三，形成坚定不移地促进机制制度完善的共识，运用审计工作成果，充分发挥政府审计在维护国家经济安全中的“免疫系统”功能。对审计工作中遇到的体制、制度性缺陷和管理漏洞等问题，从微观到宏观、局部到全局和苗头到趋势，进行深层次分析、揭露和反映，实现揭露问题和制度建设相统一，治标和治本相结合，促进建立有利于科学发展的体制机制，防止消极因素入侵整个经济社会系统，增强经济社会运行的“免疫力”。

(二)紧扣维护国家经济安全这个主题，准确把握政府审计工作的重点　政府审计部门要从全局和战略的高度，围绕当前政府维护国家经济安全的需要，准确把握审计工作的重点。

(1)围绕政府投资安全，加大政府投资项目的审计监督力度。重点是加强对项目资金到位和使用管理情况的跟踪审计，防止滞留截留、挤占挪用等问题的发生；重点查处不顾国情和实际条件需要而乱上项目，违规建设“两高”和产能过剩项目，以及建设中造成的环境污染、资源破坏毁损、乱占耕地等问题；重点关注建设资金使用、建设项目管理、工程质量与投资控制的有效性问题，促进提高投

资效益。对重、特大投资项目，尤其是政府为应对全球金融危机而新增中央投资项目，要采取派驻审计员、定期审计等措施，实现全过程监督，及时预防、揭示和抵御投资建设领域的各种违法违纪问题，切实提高投资审计水平。

(2)围绕财政安全，深化预算执行审计力度。国家财政安全在国家经济安全中处于重要地位，财政预算执行审计是审计工作的重中之重。加大财政预算执行审计力度，是政府审计维护国家经济安全不可推卸的责任。因此，在审计目标上，要实现由传统的“真实合法”向“效益”转变，努力探索财政效益审计的途径；在审计环节上，要实现由预算执行的“中间环节”审计向预算决策、分配的编制和决算的“两端环节”转变，检查预算支出定额、标准的科学性、合理性以及决算的真实性；在审计的内容上，要树立“大财政”观念，实现由一般预算收支审计向预算外资金、政府性基金全面审计转变，保持审计的完整性；在审计对象上，要实现由审计本级一般预算部门单位向审计二、三级单位并和接受补助的下级政府转变，延伸审计对象和范围；在审计方式上，实现由审计向审计和审计调查并重转变，加大专项审计和审计调查的力度，揭示和分析新问题、新情况，从管理、制度、机制、体制等方面分析原因，提出建议和建设性意见，促进财政及有关部门完善机制制度；在审计深度上，实现由查处一般违纪违规问题向查处重大案件线索和严重损失浪费问题转变，加大审计执法力度。

(3)围绕金融安全，强化金融审计。金融安全是国家经济安全和社会安全的第一道“防火墙”，金融安全审计是政府审计维护国家经济安全的核心职责内容。从现实来看，金融有专门的政府金融监管机构，审计监督似乎有重复、交叉监督之嫌。但是，从审计的职能和独立性来讲，从维护国家经济安全的战略高度出发，政府审计必须加大对金融审计的力度。一是要重点审计金融机构执行国家金融政策的情况，开展对重大金融活动的专项审计调查；二是要高度关注金融资产质量和风险，揭露金融机构在“风险、管理、效益”方面存在的问题；三是要高度关注金融领域的经济犯罪案件，及时发现大案要案线索，查处金融领域的违法犯罪行为，关注建立高效、安全、稳健的金融运行机制，为国家宏观调控创造良好的金融环境；四是对在审计中发现的问题，从体制、机制上提出建设性意见，促进金融法制建设，促进政府金融监管机构有效防范金融风险，保证国家的金融安全。

(4)围绕社会安全，加大对民生资金的审计监督力度。政府审计要在维护国家经济安全中发挥更大作用，就必须树立民本审计理念，加大对民生资金的审计监督力度。从中央扩大内需政策的投资情况来看，有一半投资是涉及民生的，重点加大了对“三农”、就业、社会保障、教育、医疗方面的投资和支持。因此，政府审计要重点关注民生资金和重大民生工程的审计；重点关注种粮直补等支农资金、政府投资建设保障性住房情况、城乡最低生活保障资金、县乡医疗服务体系建设、饮水用水安全等方面的投资和管理状况；重点查处挤占挪用、虚报冒领、损失浪费、、破坏资源环境和严重污染等问题；重点揭示对国家政策落实不到位、政策目标未实现以及严重影响和损害群众利益的突出问题，促进各项惠民政策落到实处，为经济社会平稳较快发展创造良好的环境。

(5)围绕产业安全和国有资产安全，加大国有企业审计监督力度。政府审计部门要通过对关系国计民生的能源、装备制造及公共基础设施等国有企业的审计，从其所处的战略地位、可持续发展、示范效应和扩散效应等方面，评价其对国家政治安全、经济安全的影响，监控重点行业的安全态势，保障国民经济重要部门及核心行业、产业安全。要在财务收支真实性审计的基础上，重点对国有企业经营决策、资产并购、大宗采购、新增投资项目以及重大产权交易的审计监督，防止国有资产流失。重点审计监督国有企业的资产保值增值情况，减少国有资产在产权交易中严重流失；重点摸清国有企业的经营现状，国有资本金的利用效率，国有资产的保值增值情况；对境外国有企业，要充分关注资本的来源和转出情况，防止国有资本的外逃。

(6)围绕信息安全，探索信息系统审计。随着20世纪90年代以来信息化的高速发展，信息技术的普及和信息网络化的发展，网络信息系统已成为一个国家、一个行业、一个集团寻求发展的基础设施。信息安全保障能力相应成为21世纪综合国力、经济竞争实力和生存能力的象征，是未来国际竞争的“杀手锏”，国家的经济安全越来越依赖于信息基础设施的安全程度。因此，政府审计必须在对信息系统产生的信息进行审查和评估的同时，还要对信息系统的安全性、完整性、可靠性进行审查，探索信息系统审计的路径。

(三)与时俱进，开拓创新，提升政府审计维护国家经济安全的能力和水平　政府审计在维护国家经济安全中肩负着重要责任。但在新的历史时期，政府审计只有与时俱进，开拓创新，不断提升维护国家经济安全的能力和水平，才能更好地完成历史使命。

(1)审计理念创新。理念是世界观，是行为的先导。树立新的理念，思想先行，科学统筹发展，才能适应维护国家经济安全的需要。当前，要树立三个新理念：必须树立以科学发展观为指导，统筹审计工作发展的理念，充分发挥审计“免疫系统”功能；必须树立维护国家经济安全是政府审计永恒的主题的理念，把真实性、合法性、效益性审计贯穿于维护国家经济安全的始终；必须树立辩证思维的理念，在维护国家经济安全中发挥作用，在维护国家经济安全提升能力和水平。这三个理念，以科学发展观统筹审计工作发展是核心，要求我们认识政府审计的首要任务是维护国家经济安全，不断增强审计工作的主动性、宏观性、建设性、开放性和科学性；要求政府审计要与整个国家经济社会发展的大局相适应，与国家民主与法制建设的发展进程相适应，使审计管理、审计机关的各项建设与审计业务工作相适应；要求必须用科学发展观的思想、世界观和方法论去认识审计工作的规律，去认识和把握审计的本质，不断发展中国特色审计制度，始终坚持中国特色审计之路，在维护国家经济安全中发挥作用。

(2)审计技术创新。随着现代信息技术的迅速发展，政府审计在维护国家经济安全中担负着重要职责，但在审计范围和审计方法等诸多方面，都已受到信息化发展的深刻影响。计算机审计是现代审计的主要手段，是发挥审计“免疫系统”功能、服务国家经济安全的重要技术支持。当前，要以“金审工程”二期建设为契机，重点加快网络建设，推进审计数据中心建设，做到资源共享。计算机审计创新，重点是实施以预算执行审计为主体、其他各项审计协同发展的网络审计系统。抓住这一重点，本着循序渐进、突出重点、注重实效的原则，推进信息化条件下大型审计项目审计组织管理方式。同时，要强力推进OA和AO系统在审计业务、管理中的运用。

(3)审计管理创新。审计管理创新是推动审计工作整体科学发展的一个重要因素，也贯穿在审计活动始终。结合政府审计维护国家经济安全的需要和审计机关的实际，审计管理创新应该从四个方面展开：一是以充分利用审计资源为目标，创新审计组织管理，认真解决人力资源优化组合问题。一方面政府审计内部要以审计项目为纽带，各职能部门树立“一盘棋”思想，审计力量统一调配，优化组合，

保证审计工作的质量、时间、效率和效果。另一方面对关系和影响经济社会发展大局的大型审计项目，实行统一组织调配、上下联动、交叉审计的办法，充分利用各级政府审计资源。二是以统筹审计工作科学发展为目标，创新审计项目管理。维护国家经济安全涉及到方方面面，每年目标是什么、怎么实现目标?审什么、怎么审?重点是什么、怎么突出重点?中央审什么、地方审什么、基层审什么等。这些都需要从总体上统筹科学安排，以达到有的放矢。做好这些工作，关键是要开展审计项目计划立项前的调查研究，提高审计计划管理的科学化水平。同时，政府审计应建立起审计项目与审计成本、审计时间与审计效益、审计人员与审计质量奖惩兑现机制。三是以开展审计质量控制、防范审计风险为目标，创新审计作业管理。强化审计质量控制，确保审计质量，是审计管理活动的核心。因此，要在执行《审计机关审计项目质量控制办法》(试行)的基础上，进一步建立健全审计质量控制的配套措施和办法，完善审计复核、审计质量责任追究制度；切实加强审前调查，明确审前调查的工作标准，规范调查报告撰写，提高审前调查质量；进一步规范与被审计单位沟通的具体范围、内容、程序，保证审计与被审计双方的充分沟通，构建和谐的审计氛围。四是以统筹审计成果运用为目标，创新审计信息管理。审计信息是展示审计工作成效的重要载体，要做到情况互通、成果共用、信息共享。创新审计信息管理，重点是站在宏观的角度、维护国家经济安全的高度、促进机制制度完善的深度上下功夫。一方面，要及时加强对审计情况的分析研究，从宏观的角度对各类审计结果进行整合、开发和利用，为领导宏观决策提供信息。另一方面，审计舆论导向要坚持以在正面宣传为主，实行审计公告制度与审计新闻发言人制度相结合。同时，要构建信息共享亭台，把OA和AO系统交互使用，为开发利用审计成果提供技术支撑。

(4)审计理论创新。按照政府审计是国家经济社会健康运行的“免疫系统”的观点，政府审计如何提高“检疫”、“防疫”和“免疫”水平?政府审计如何从独立、公正、客观的角度密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源和资源环境、信息等方面的安全?政府审计如何在政府内部产生内生的“免疫”作用?政府审计如何针对揭示的违法违纪、经济犯罪、损坏资源、污染环境、危及民生、危害国家安全、破坏民主法治等问题，从维护国家经济安全的战略高度提出建设性意见?政府审计如何提高自身的“免疫”功能，防范审计风险?等等。只有在理论上探索和创新，才能更好地指导审计实践；只有理论上的创新和深化，才能更好地发挥政府审计在维护国家经济安全中的作用。