政府营造良好区域旅游合作环境探析

摘 要： 区域旅游合作是旅游业发展到一定阶段的产物。基于市场经济和公共产品理论要求，营造良好合作环境是政府有效作为空间。政府应通过改善交通等基础设施建设，营造良好合作硬环境；通过多种机制建设和辩证看待竞争与合作关系，营造良好合作软环境，形成真正意义上的大旅游格局，从而推动区域旅游合作的大发展。

关键词： 政府； 区域旅游； 合作； 环境

中图分类号： F590.8 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0115-03

The Government should Strive to Create a Good Environment

of Regional Tourism Cooperation

LI Xiao-yong

（The CPC Party School of Nanping， Nanping 353000， China）

Abstract： Regional tourism cooperation is the product in the development of the tourism industry. Based on the market economy and the theory of public product requirements， building good cooperation environment is effective as a space. There are some ways to create a cooperation environment .It is important to improve basic traffic facilities to create a hard environment; it is crucial to build a competitive and cooperative relation through constructing various mechanisms to build a soft environment. Formation of tourism is to promote the development of regional tourism cooperation.

Key words： government； regional tourism； cooperation； environment

在我国，旅游业逐步形成了具有中国特色的“政府主导，企业主体，市场化运作”的发展模式。政府主导型旅游发展模式是在以市场为基础配置资源的前提下，充分发挥政府的主导作用，全面发动社会力量，进一步加大旅游发展的力度，加快旅游发展的速度，使旅游为经济、社会、文化发展做出更大贡献。采用这种发展模式是从我国国情和市场经济发育不成熟客观事实出发，在未来相当长时间内还将延续这种模式。

区域旅游是指“在旅游资源分布相对集中的空间内，依托中心城市，依据历史联系、自然地域和一定的社会、经济条件，根据旅游者的需求，经过人工的开发和建设，形成有特色的各种类型的旅游区，以吸引旅游者在一定的区域内旅游”。随着区域旅游发展，必然会与相邻区域、相关区域进行旅游互动，形成更大规模和深度的区域旅游联系格局，进化演化到一种高级形态，这便是区域旅游合作。区域旅游合作是旅游业发展到一定阶段的产物，从旅游业开放性、综合性特点和政府、企业、旅游者、旅游活动内在要求分析，区域旅游合作是旅游业发展的必然选择，是合作方正和博弈的结果。

一、营造环境是政府有效作为空间

区域旅游合作有三大行为主体，分别是政府、旅游企业以及旅游企业行业协会。它们在合作中有着不同角色地位和有效的作为空间。一般而言，旅游基础设施、生态环境和制度、政策、法规领域是政府有效作为空间；旅游资源、客源的开发和旅游产品供给是企业有效作为空间；协调利益关系和规范行业行为是旅游企业行业协会有效作为空间。在区域旅游合作中，政府应致力于基础设施硬环境建设和生态、法律、法规、政策等软环境建设,为其他合作主体营造良好合作环境，确保区域旅游合作向着广度和深度方向发展。

二、政府营造环境理论分析

（一）市场经济的要求

政府是一个国家或地区的行政机构。为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。市场经济具有自主性、平等性、竞争性、开放性和规则性等特点，与此相适应的政府应该是有限政府、服务型政府、透明政府和法治政府。在市场经济背景下开展区域旅游合作，政府应明确与市场的界线，政府应有所为有所不为，凡是市场机制能起作用的领域，政府就不应介入，而是通过营造良好合作环境，让市场机制“这只看不见的手”充分发挥作用。政府在处理与市场关系实践中，主要承担五种角色，即公共产品的提供者，宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入及财产的再分配者、市场秩序的维护者。政府通过承担五种角色，为区域旅游合作营造良好环境。

（二）公共产品理论要求

根据公共产品理论，社会产品分为公共产品和私人产品，公共产品具有三个特征：受益的非排他性、效用的不可分割性和消费的非竞争性。即任何人消费公共产品都不排除他人消费；公共产品是为全体社会成员提供，具有集体消费的特点；任何人消费公共产品不影响其他个人对同一产品的消费数量和质量。按此衡量，基础设施、社会治安、环境卫生、购物环境、公共信息等属于旅游相关公共产品。与私人产品相比较，这些旅游公共产品的保护、开发、利用只能依靠政府完成，单靠旅游企业和市场是无法完成。政府要努力推动旅游环境保护、旅游基础设施建设等事务发展，营造愉悦旅游体验环境，使辖区成为和谐、安全、诚信、友好的旅游目的地，这是政府重要职责所在。

三、政府营造良好合作环境路径选择

（一）通过交通等基础设施建设，营造良好硬环境

按照空间相互作用理论，区域间要相互发生作用，区域之间必须存在可达性，可达性是区域之间各要素存在传输可能的先决条件。传输时间和空间距离制约着可达性，传输时间和空间距离越长，区域之间的经济联系成本就越大，可达性程度就越低。通过交通等基础设施建设，可以增加可达程度，从而促进区域旅游合作。以交通、景区设施、综合配套设施、环境建设设施和公共服务设施为重点的旅游基础设施建设是政府应尽的职责，政府应致力建立与旅游业发展相适应的旅游基础设施体系。“行、住、食、游、购、娱”是旅游业发展的“六要素”，“行”是放在第一位的。如果没有便捷的交通，再好的景点也鲜有人问津。交通问题是区域旅游业发展首要问题，解决交通问题可以为游客节约时间，提高旅游者在区域内旅游和消费的时间，从而吸引更多的游客，为旅游业发展打造良好环境。

（二）通过多种机制建设，营造良好软环境

区域旅游合作的软环境建设，取决于多种机制的形成和完善。政府是区域旅游合作最重要的行为主体，主导和把握着区域旅游合作的方向，理应在促进形成良好合作机制上有所作为。在区域旅游合作过程中，政府应努力促进以下七种机制的形成与完善。

1. 行政推动机制。不同的行政区域都有自身利益和共同利益，共同利益是区域合作基础，促进自身利益增长是区域合作的动力，自身利益和共同利益冲突呈现常态化，通过行政推动机制，完善分工协作是解决此类问题的关键。形成与完善行政推动机制，一是可以破除相互阻隔的制度性壁垒，放开市场，实现要素在区内无障碍的自由流动；二是可以实现营造公平的政策环境，平等对待外地旅游企业和本地旅游企业，取消旅游业经营的属地限制和强制性的地陪制等，鼓励旅游企业发展异地分支机构和开展跨地区连锁经营；三是可以实现共同制定和实施区域旅游业发展规划，协调旅游资源开发、基础设施建设、生态环境保护等重大战略决策和行动。

2. 市场调节机制。在资源配置中市场起基础性作用，市场是促进区域旅游合作的重要推动力。政府应采取措施营造良好软环境，来完善市场调节机制，让市场调节机制充分发挥作用。通过市场调节机制，旅游企业将突破行政区划的界限，开展相互间的合作。旅游企业通过纵向的兼并和横向的联合，来整合区域内的生产要素，提升专业化的分工协作水平，优化旅游产业的组织结构，形成区域性的资源有效配置的格局。

3. 协商解决机制。在区域旅游合作过程中，合作行为主体间总会出现各种矛盾和问题，如果没有一个好的协商解决机制的话，合作将难以为继。政府应努力促成协商解决机制的形成，因为毕竟仅靠行政的力量或市场的力量并不能解决区域旅游发展中所有的矛盾和问题。协商就是一个利益相互妥协、化解矛盾、实现共赢过程。协商可以在政府间进行，企业间进行，也可以在行业协会间进行，甚至可以在不同合作主体间进行。协商机制主要以制定规则的方式来协调合作各方的关系和行为，因而具有公平性、实用性和长效性。

4. 法律保障机制。政府应努力构建区域旅游合作的法律保障机制，通过法律约束机制和法律惩罚性制度安排，来保障区域旅游合作健康发展。法律保障机制主要包括合作的法律运行机制、合作的法律规范机制和合作的法律惩罚机制。合作的法律运行机制是通过立法和相关的规定，明确合作主体的法定权利和义务关系，使区域旅游合作有法可依；合作的法律规范机制是规定合作的主体在什么条件和情况下，不能做什么或必须做什么，否则要承担相应的法律后果；合作的法律惩戒机制是对违反合作规则的一方、如不正当地行使自己的合作权利、不履行自己的合作义务等行为，实施处罚或采取其他补救的措施。

5. 人文融合机制。政府可以利用因历史传统而形成的相互了解，因地理位置而形成的地缘关系，因人口流动而形成的人际交往等有利因素，努力构建人文融合机制，来推进区域旅游合作的发展。良好的人文融合机制可以减轻区域旅游合作的阻碍，降低区域旅游合作成本，从而使得彼此的合作更易于达成，也更易于持久。

6. 人才培养机制。随着旅游业的快速发展，对旅游业人才需求，特别是高端人才需求越来越大。目前，我国的旅游专业人才培养尚处于起步阶段，需要政府、学校、企业共同努力，形成与现阶段旅游业发展相适应的人才培养机制。政府要出台操作性强的旅游人才培养规划，加大对旅游教育业的投入力度。政府要出台相关政策，赋予高校办学自，加强旅游专业教师的培养力度，鼓励高校与旅游企业走校企联合培养模式，强化旅游专业的理论与实践结合力度，注重旅游专业学生非智力因素的培养。政府要促进区域内旅游教育资源合作、共享，促进人才交流互动，把好旅游人才的资格认证关口，切实提高行业队伍素质。

7. 投资融资机制。旅游业属资金密集型行业，旅游业的发展需要大量的资金推动，仅靠各地政府和旅游企业的投入是远远不够的，资金的缺乏在一定程度上将制约旅游资源的开发，因此建立起与旅游业发展相适应的投资融资机制很重要。政府应致力于投融资环境建设，通过完善法律法规、维护社会安定环境、健全市场经济秩序、加强基础设施建设、提高从业者素质等举措，营造良好的投融资环境。政府要出台相应的优惠政策，对有发展前景的旅游项目，予以政策倾斜。鼓励旅游企业通过银行信贷、私募资本融资、整体项目融资、信托投资、国内上市融资等多种融资手段，获取旅游项目发展所需要的资金。重庆市的做法很有借鉴意义，重庆市以“主管部门贴息、地方政府优惠、担保公司担保、金融机构贷款、项目业主开发”的“五位一体”模式，2009年为本地旅游开发融资200多亿元，有效化解了旅游景区贷款难的问题。

（三）辩证看待竞争与合作关系，促进合作深入开展

合作方政府要辨证看待竞争与合作关系，正确处理好两者之间关系。在竞争中合作，在合作中竞争，竞争与合作是对立统一的。区域合作理论揭示了各区域为了获取更大的利益，通过互补优势、叠加优势和共享优势方式，把孤立的经济活动有效地整合起来，形成1+1>2的效果。政府要努力引导其他的同时，加强与其他合作主体之间的合作，让合作朝着更宽更深的方向发展，在更大的范围内实现资源共享，市场共享，信息共享，客源共享等，形成真正意义上的大旅游格局，从而推动区域旅游合作的大发展。

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