财产调查控制机制

长期以来，我国刑事政策重点在打击犯罪、维持社会安定。因之，刑事诉讼法偏重于对犯罪的追诉，刑事裁判中涉财部分“执行难”的问题并没有引起社会各界的关切。随着建设和谐社会成为新时期的主题，伴随1997年刑法扩大财产刑的适用范围，以及被害人权利保护运动的兴起，刑事裁判中涉财部分“执行难”的问题开始为社会所关注。越来越多的学者意识到，刑事裁判中涉财部分中的大量“呆账”不仅使刑罚的目的无法实现，而且也是影响社会和谐的重要因素之一，还是导致民众对司法不满意的重要根源之一。由于我国尚未确立刑事被害人救助制度，许多被害人的家庭因受犯罪的侵害而陷入人财两空的艰难境地。如果附带民事赔偿最终成为一纸空文，使被害方的赔偿愿望破灭，必然徒增不满情绪。值得庆幸的是，一些地方已经开始着手破解刑事裁判中涉财部分“执行难”的问题，在实践中探索适用诉前财产调查和控制制度。但就笔者了解的情况，各地有关诉前财产调查与控制制度的探索尚不成熟，需要进一步规范和完善。有鉴于此，本文拟通过梳理域外相关制度，介绍和评析我国地方司法机关有关诉前财产调查与控制制度的尝试，并就如何完善这一制度提出自己的浅见。

一、引入诉前财产调查和控制制度的必要性

长期以来，国家本位、社会本位思想在我国占据支配地位，以致在刑事诉讼中突出对犯罪的查处，加之公安司法机关也偏爱抓捕罪犯、破案立功，①犯罪人的财产调查与控制问题没有引起人们的注意。那么，是否有必要引入诉前财产调查与控制制度呢？在笔者看来，在构建和谐社会成为社会主题的背景下，答案应该是肯定的。

（一）执行率低呼唤引入诉前财产调查与控制制度

1997年刑法修订后，可以单处或并处财产刑的罪名显著增加。而现实中，诸如杀人、伤害等涉及附带民事赔偿的案件发案较高。这两方面的因素导致司法实践中财产刑和附带民事赔偿的适用比例相当高。据重庆市第一中级人民法院课题组调查，在所有刑事案件中，涉及财产刑或附带民事赔偿的刑事案件所占比例高达53％。①湖南汉寿县人民法院也有相关的统计数据。从2001年到2003年，该院判处的刑事案件分别为197件、198件和203件，而判处罚金刑的案件分别为101件、100件和128件，3年适用罚金刑的案件数占案件总数的55％。②既然刑事案件中涉财裁判所占比例如此之高，那么实际执行情况如何呢？重庆市第一中级人民法院课题组的调查数据显示，财产刑的未执行率高达80％；③湖南汉寿县人民法院的统计也基本如此。该院3年完全执行结案的涉财案件只有128件，仅占38％，部分执行的占17％，完全“空判”的占44％。④全国的情况也基本相同，1998年全国法院已执行的罚金数额仅为应执行数额的20％。⑤这些统计数据揭示了，刑事案件中适用财产刑或附带民事赔偿的比例与实际执行率之间的反差之大，达到了令人瞠目结舌的程度，难怪有人称其为刑事司法的一大败笔。这些统计数据同时还表明，刑事案件中涉财部分的执行率相当低，严重损害了法院裁判的严肃性和权威性，值得特别关注。应该说，刑事裁判中涉财部分的执行率低的原因是多方面的。从心理学的角度来看，犯罪分子通常会产生这样一种抵制心理：反正已经锒铛入狱，今后再赚钱的机会定当渺茫。为出狱后的生活着想，还是为自己留点钱财。基于这种心理，不少犯罪分子及其家属在判决前就把自己的财产转移或隐匿起来，待判决生效后，已无财产可供执行。更为狡猾的犯罪分子往往在其罪行败露以前就将财产转移或隐藏起来，他们这样做的目的可能是为了护赃，也可能是为了毁灭犯罪证据。那么，刑事裁判涉财部分“执行难”的问题是否没有破解之法呢？事实证明，诉前财产调查与控制制度是有效化解这一问题的出路。河南新安县检察院的实践就是一个很好的例证。2005年以来，经河南新安县检察院提起的刑事附带民事赔偿诉讼案件有163件，实际主动赔偿的有96件，仅占案件总数的59％。2007年以来，该院通过对故意伤害、交通肇事等涉及人身侵害类案件的犯罪嫌疑人的财产状况进行调查，有效督促犯罪嫌疑人履行民事赔偿52件，从而使执行民事赔偿的案件总数达到148件，占案件总数的91％，有力地维护了受害人的合法权益。⑥这一事实表明，刑事裁判涉财部分“执行难”的关键在于找不到犯罪人的财产，如果能在诉前掌控犯罪嫌疑人的财产，则“执行难”的问题就可迎刃而解。因此，要实现刑罚的目的，保障被害人的权益，减少犯罪人及其亲戚转移或隐藏财产的机会，必须引入诉前财产调查与控制制度。

（二）填补立法空白需要引入诉前财产调查与控制制度

根据现行刑事诉讼法的规定，侦查、阶段的中心任务是查清犯罪事实。由于立法上的空白，司法机关在侦查、阶段对加害人的财产状况缺乏有效掌控，给财产刑的裁量及有效执行、附带民事赔偿的执行带来了诸多困难，既不利于有效保护被害人的合法权益，维护国家司法权威，也制约了我国相关刑事司法政策的实施。概括起来，现行立法之不足表现在以下几个方面：第一，刑事被害方能够提起财产保全的时间太晚，使犯罪嫌疑人（被告人）及其家属有充裕的时间转移、隐匿财产。依据现行法律规定，刑事附带民事诉讼只有在人民法院受理案件后，被害方才能提起财产保全请求，而在侦查、审查阶段，只能向公安机关或者检察院提出民事赔偿要求，公安机关、检察机关对此也只是记录在案，并没有采取强制措施的权力。⑦第二，没有明确侦查机关、审查机关诉前财产调查与控制的权力与义务。根据合法性原则，执法活动必须有法律授权并依据法律规定。①法律没有明确授予的权力，司法机关不能随意实施。诉前财产调查与控制涉及公民的权利，随意适用就有之嫌。第三，强制措施的目的和对象单一。现行《刑事诉讼法》第117条规定，根据侦查犯罪的需要，侦查机关可以冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。这一规定存在三个问题：一是在侦查犯罪需要之外就不能冻结存款、汇款；二是对转移致他人名下的存款、汇款不能冻结；三是冻结的对象只能是汇款、存款，其他财产不能冻结。很显然，这一规定无法满足未来罚金和附带民事赔偿顺利执行的需要。由于立法上缺乏诉前财产调查与控制制度，现实中常常出现这样一种怪象，较之侵权行为的被害人，犯罪行为的被害人实际能得到的赔偿反而较少。例如，甲因民事侵权行为致乙残疾，需要赔偿30万元。乙可依法向法院提出诉前财产保全，使最后的赔偿请求得以顺利实现。反之，如果甲因故意伤害罪而致乙残疾，同样需要赔偿30万元。由于在侦查阶段及审查阶段，乙即使发现甲有转移财产的行为，也无法提出财产保全，等到最后裁判生效时，甲的名下几乎已无可供执行的财产。正是因为这种现实，许多刑事被害人不得不接受不平等的调解协调。这既不利于保护被害人的权益，也不利于实现司法正义。法经济学理论认为，人都是理性的，追求个人经济利益是人类一切活动的根本，是人的本能要求。用波斯纳的话说就是：“人是理性最大化者（Rational　Maximizer）”②换言之，人都有趋利避害的本性，犯罪人也是如此。当他们预测到自己的财产将要被执行时，他们就会想方设法转移或隐藏财产。由此可知，要彻底化解刑事裁判中涉财部分“执行难”的问题，不能奢望犯罪人的良心发现，必须从立法入手，引入诉前财产调查与控制制度。

（三）规范司法机关的活动召唤诉前财产调查和控制制度

毫无疑问，诉前财产调查和控制措施的确立与实施，将大大强化对被害人合法权益的保护、维护司法权威。然而，辩证法告诉我们，任何事物都有两面性。授予司法机关财产调查与控制的权力，对化解“执行难”确实是一把利剑，但这种权力同时潜在着巨大的风险———这种权力的不当行使会侵害另一方或第三方的合法权益。孟德斯鸠指出：“不受制约的权力必然走向腐败。”③要防止权力被滥用，就必须规范权力适用的条件和程序。从立案侦查到审理终结，直至裁判文书发生法律效力，需要一个漫长的过程。如果对犯罪嫌疑人财物采取不适当地扣押、冻结措施，不仅会损害加害人的合法财产权益，而且可能侵犯无辜第三方的合法权益，并影响刑罚的有效执行。④因之，为使刑事裁判中涉财部分的执行不再是一个难题，在授予司法机关诉前财产调查与控制权的同时，必须采取措施防范其潜在的风险。这就要求限制这种权力的适用场域，规范这种权力的适用程序，并通过权利来制约权力。由此可知，单纯授予司法机关诉前财产调查与控制权是远远不够的，必须辅之相应的配套规定，使之成为一种制度。

二、域外诉前财产调查和控制制度之梳理

事实上，在刑事裁判中涉财部分“执行难”不是我国特有的现象，而是一个世界性的难题。正因为如此，许多国家也在不断探索破解“执行难”的对策。一些国家已经确立了诉前财产调查和控制制度，并将其上升为法律。丹麦是典型的福利型国家。为保证未来的财产刑能顺利执行、被害方的赔偿请求能如愿以偿，《丹麦诉讼法》设专章规定了涉及财物的强制措施。概括起来，这些强制措施涉及以下几个方面的内容：一是明确了扣押的理由。该法第801条规定，有下列理由之一者，警察可以进行扣押：（1）为获取证据；（2）为实现收取国家要求的费用、没收和罚金；（3）为实现受害人恢复原状或补偿的请求；（4）当犯罪嫌疑人已经逃避追诉。二是规定了扣押犯罪嫌疑人财产的范围。警察不仅可以扣押涉案财物，如果为实现国家要求偿还费用、缴纳罚金、补偿被害人的赔偿请求，而且可以扣押犯罪嫌疑人所有的其他财产。如果嫌疑人已潜逃，还可以扣押犯罪嫌疑人的全部或部分财产，包括犯罪嫌疑人将要取得的财产。三是明确了扣押犯罪嫌疑人以外的人的财物的规定。该法第803条规定，如果有理由推测，物品可以作为案件的证据、应该被没收、是盗窃他人的物品，他人要求返还，可以扣押不是犯罪嫌疑人的物品。犯罪嫌疑人以外的人持有的其他资产，包括金钱，如果有理由推测这些资产应予以没收，就可以扣押。四是规定了交出这种强制措施。该法第804条规定，只要有理由推测该物品可能成为案件的证据、应予以没收、是盗窃他人的物品，警察就可以命令犯罪嫌疑人以外的人出示或交出物品。五是授予了被害人请求扣押的权利。①

值得一提的是，为防止强制措施出错，或者造成不必要的损失，《丹麦诉讼法》对上述强制措施还规定了救济措施。一是规定了抵押制度。该法第805条规定，如果采用抵押的方法可以实现扣押和交出令的目的，警察可以与强制措施相对人签订书面的抵押协议，以替代扣押。二是规定财产所有人或持有人对强制措施发表意见的权利。该法第806条规定，扣押与交出措施的相对人应有机会发表自己的意见，物品的持有人应有机会发表意见。②

另外，《丹麦诉讼法》还授予普通公民在特定情形下也可行使扣押的权力。该法第807条之一规定，任何人遇到正在实施犯罪的人或与犯罪直接相关的人，与警察一样享有扣押相关财物的权利。扣押的物品应尽快交给警察，并将扣押的根据和时间一并告诉警察。③

在我国香港地区，法律对贿赂犯罪规定了限制处置财产权。香港《防止贿赂条例》规定：对被指控或涉嫌触犯条例所载罪名而遭受调查，或已被指控触犯条例的人士，廉署专员可以发出通知书，责令犯罪嫌疑人或犯罪人在得到专员同意之前，不得将通知书所指定的任何财产处置或处理。如果银行或接受存款的公司应偿还该通知书所指人士的任何债权，廉署专员可将该通知书副本送达银行或接受存款的公司，以此责令该银行或公司在得到专员同意之前，不得将金钱给付该通知书所指的人士。不仅如此，《防止贿赂条例》对违反限制处置权的行为规定了严厉的法律后果。该法规定，任何人未经专员同意，将廉政公署所发通知书内所指的任何财产处置或处理，或接受通知书副本的银行或公司付款给该通知书所列之人士，即属违法，可判罚款50000元或相当于所处置或处理财产的价值，并监禁3年。④

在新加坡，《防止贿赂法》规定了3项有关财产调查与控制的强制措施：搜查、扣押和查封。该法第21条规定，贿赂调查当局在逮捕犯罪嫌疑人时，可以对犯罪嫌疑人进行搜查，并扣押从其身上发现的有理由相信是犯罪所得或者其他犯罪证据的所有物品。当法官或者贿赂局局长收到控告进行审查后，有充分理由确信某地存在与贪污贿赂犯罪行为有关的文件或物品，可径直向特别调查员发出搜查证，授权特别调查员在必要时使用武力进入该地搜查、扣押或者查封任何相关文件、物品或财产。该条第2款还进一步规定，当特别调查员有充分理由确信，等取得搜查证后再开展搜查，可能导致搜查目的落空，可以径直进行搜查。⑤

概言之，域外有关诉前财产调查与控制的规定具有如下几个特点：第一，有些国家或地区的诉前财产调查与控制制度已比较成熟，并已上升为法律的一部分。第二，基本上都规定了违反司法机关作出的强制措施的法律后果，香港地区甚至将违反强制措施的行为规定为犯罪。第三，适用诉前财产调查与控制的案件范围较广，只要涉及财产刑或被害人可能要求民事赔偿的案件，都可以适用。第四，可调查和控制的对象范围较广，既可以调查和控制犯罪嫌疑人（被告人）的财产，又可以调查和控制相关人员的财产；既可控制现有财产，又可以控制将来可能取得的财产。第五，保障财产相对人的权利，并规定了相关的救济措施。

三、国内的具体实践及其不足

诉前财产调查与控制制度是为保证刑事涉财部分的裁判能顺利执行，从刑事案件立案开始，就由司法机关对可能被判处财产刑或负附带民事赔偿义务的犯罪嫌疑人（被告人）的财产状况进行调查，并采取相应保全措施的制度。近年来，我国河南、湖北、湖南、云南等地开始尝试诉前财产调查与控制制度。

（一）国内有关诉前财产调查与控制制度的具体实践

各地尝试的诉前财产调查与控制制度各具特色，适用案件的范围有异，实施的机关不同。以实施的主要机关不同，可以将各地有关诉前财产调查与控制的尝试分为两种类型：一种是三机关协调型，另一种是检察机关主导型。三机关协调型以云南红河州的实践较为典型。2011年4月，云南红河州实施了《红河州对犯罪嫌疑人（被告人）财产调查与控制暂行规定》。①

从形式上看，该规定不是某一司法机关制度的内部规则，而是适用于全州所有公安司法机关的普遍规定。从制定机关来看，该规定是由红河州政法委牵头制定，兼顾了公、检、法三机关职能分工，能保证三机关协同运作。红河州这一规定的具体内容有以下几个亮点：第一，明确了适用财产调查与控制制度的案件范围。第二，明确了各诉讼阶段公安司法机关有关财产调查与控制的职责。如该规定要求，在侦查阶段，侦查机关要对可能判处财产刑或被害方可能提起附带民事诉讼的案件采取财产调查与控制措施。第三，授予附带民事诉讼原告方在诉前提起财产保全的权利。第四，奖励积极履行民事赔偿责任和执行财产刑的犯罪人。规定明确指出，将犯罪人履行民事赔偿责任和执行财产刑的情况纳入对罪犯教育改造的考核及审查，在减刑、假释时予以考虑。检察机关主导型以云南泸西县检察院实施的“三类案件”财产调查制度较为典型。②泸西县检察院成立了“泸西县人民检察院开展犯罪嫌疑人（被告人）财产状况调查工作领导小组”。该院的财产调查制度有以下几个特色：一是适用的范围较窄，只适用于故意杀人案、故意伤害案、交通肇事案。二是要求检察机关督促侦查机关履行财产调查与控制的义务。依据该院的财产调查与控制制度，检察机关在审查批捕阶段、审查阶段有督促侦查机关履行财产调查与控制的义务。对检察院侦查监督部门提前介入涉及的“三类案件”，注重引导和督促侦查机关对犯罪嫌疑人的财产状况进行调查核实，并对所调查出的属于犯罪嫌疑人的财产采取措施予以保全。

（二）国内现有尝试之不足及其完善

应该说，我国地方司法机关的相关尝试为破解刑事“执行难”开辟了一条蹊径，为我国最终在法律上确立财产调查与控制制度积累了经验，具有开创性意义。然而，由于这些尝试基本上还处于摸着石头过河的阶段，有许多地方需要进一步完善。借鉴域外的成功经验和做法，笔者认为，我国各地的相关努力尚需从以下几个方面加以改进和完善。

1．制度制定机关有待提升

如前所述，建立诉前财产调查与控制制度是实现刑罚目的、保障被害人的权利、促进社会和谐的重要保证。根据国外的经验，这一制度最终会上升为法律，成为刑事诉讼法的一个重要组成部分。根据我国的立法实践，一部法律的制定或一项重要制度的确立，通常是由地方职能机关先行试点，条件成熟后再上升为地方性法规。等到积累经验以后，再由国家立法机关将其上升为法律。当前，诉前财产调查与控制制度的探索有的是由检察机关主导，如河南省新安县检察院采取的诉前财产调查与控制措施；有的是由地方政法委牵头，如云南省红河州政法委牵头制定了《红河州对犯罪嫌疑犯（被告人）财产抽查与控制暂行规定》，尚没有地方立法机关以地方性法规的形式规定这一制度。事实上，诉前财产调查与控制制度要授予公安司法机关相应权力，而这些权力又关涉到公民的基本权利，如果没有法规的明确规定，而由司法机关自己制定相应规则，就有私设公权之嫌。更为重要的是，由地方司法机关制定相关规定，权威性不够。像红河州这样的自治地方，享有一定的自治权，完全有条件将其上升为地方性法规。鉴于不少地方对这一制度进行过多年的探索，为使这一制度更具权威性、更为规范，建议有条件的地方率先将其上升为地方性法规。

2．明确预先逃避执行的法律责任，加大制裁力度

一些地方司法机关制定的诉前财产调查与控制制度中，突出了积极赔偿被害人的损失，或先予履行财产刑义务的奖励，而缺乏对故意转移或隐匿财产的处罚措施。现实中，一些原本经济状况较好的加害人，案发后通过转移或隐藏财产，使其可供执行的财产显著不当减少。正是这类人为制造的“执行难”问题严重损害了司法公信力和司法权威。众所周知，奖励是一种激励机制，惩罚是一种制裁机制。很明显，对这类敢于明目张胆地逃避执行的行为，奖励措施是远远不够的。因之，对案发后判决生效前加害方以逃避未来执行为目的，擅自转移、变卖、隐匿或以其他方法处分其可供执行财产的行为予以严惩，应成为诉前财产调查与控制制度的重要内容。对已查明并采取保全措施的财产，若犯罪嫌疑人家属或其他人员进行转移、隐匿，或明知是转移、隐匿已被采取保全措施的财产，而接受转移、隐匿的，可以要求他们承担相应的法律责任。

3．犯罪人、财产相对人的权利保障不够权利与权力始终是法律生活中两个最重要的概念之一，如何处理好权利与权力的关系是每一部法律、每一项制度必须认真对待的问题。事实上，法权具有二元性，既包括权利，又包括权力。在处理国家与个人关系的问题上，要反对两种极端的倾向：一是极端的权利本位，即任意挤占权力应掌控的空间，牺牲正当权力，片面追求权利最大化的倾向；二是权力没有边界的权力本位，即社会生活中不论出现何种问题，扩张权力和强化权力的运用成为社会最常见和最普遍的应对方式。要实现法权总量最大化，就是要以法权为本位，即权力权利的统一体为中心，谋求法权总量最大化。按这一原则，不论创制法律还是实施法律，都要以法权为中心。①

具体到诉前财产调查与控制制度，就是在国家权力与犯罪嫌疑人（被告人）权利之间，既不能片面以财产调查与控制为中心，采取社会本位而全面冒进，又不能以犯罪人（或财产相对人）的权利保障为中心，采取个人本位而保守传统，而应该以财产调查、控制权力与犯罪人权利的统一体为本位，在强化司法机关财产调查与控制权力的同时，也要赋予财产相对人相应的救济措施，以制约权力的恣意。然而，根据笔者的了解，当前绝大多数地方有关诉前财产调查与控制的尝试，基本上是强调权力而忽视权利，单纯突出赋予司法机关相应的职权，而较少关注财产相对人的权利保障问题，权力本位的意识明显。

4．适用范围的进一步完善

从前述国外相关立法来看，国外适用诉前财产调查与控制制度的案件范围非常广。只要存在被害人要求赔偿的问题，或者只要可能适用财产刑的案件，都要适用诉前财产调查与控制制度。可能是由于尚处最初尝试阶段的缘故，也可能是试点司法机关的级别较低，当前，有关财产调查与控制制度的适用范围，我国地方司法机关的实践基本采用列举式。有些地方的规定明确限制哪几类案件适用诉前财产调查与控制制度。如云南省泸西县的相关规定明确限制诉前财产调查与控制制度只适用于故意杀人、故意伤害、交通肇事等“三类案件”。有些地方的规定采用类型列举加兜底条款的办法，如先列举受害方可能提起附带民事诉讼的案件、贪污贿赂案件、经济犯罪案件，然后在后面又加一个兜底条款———“其他依法应该或可以判处财产刑的刑事案件”。前一种列举的方式，严格将诉前财产调查与控制制度的适用范围限定为几类案件，显得步子太小，不利于充分发挥这一制度的机能。后一种列举方式虽然范围较广，但立法技术明显不成熟。由此可知，进一步完善诉前财产调查和控制制度的适用范围是必要的。