建立一元化金融监管体系是现实选择

黄泽民

全国政协委员

华东师范大学终身教授、博士生导师、国际金融研究所所长

在总结美国金融危机产生的原因之时,人们认为美国金融监管机构的分散性,导致了美国金融监管不力,也是产生危机的制度性原因,因此,拟议中的美国新金融监管法案的主要特点是集中监管。

我国现行的金融监管体系主要由银监会、证监会和保监会三家独立的监管机构组成,这种分业监管的模式是从上世纪90年代逐步形成的,它为我国金融发展和金融安全发挥了积极作用。但是,从我国金融已经发生深刻变化的事实和发展趋势看,现行的监管体系已经难以适应,因此,改变目前金融分业监管格局、建立一元化金融监管体系的任务,已经迫在眉睫。具体如下所述:

第一,由于各种跨业界金融产品的出现,引起金融监管责任的模糊。近年来,创新金融产品层出不穷,相当多的创新金融产品都是横跨不同金融领域的。例如,有些金融产品横跨银行和保险两个金融领域;有些产品横跨银行与证券两个领域;有些产品横跨信托与证券,等等。对于横跨不同金融领域的产品,由谁审批、由谁监管?似乎谁都可以审批、谁都可以监管。实际上,多头监管有可能导致谁也不管的监管真空或监管边际地带。

第二,跨业界金融机构的组织创新已悄然出现,从而引发由哪家监管机构对其实施监管的问题。即使在前些年我国实施严格的金融分业经营的时候,仍然存在若干家混业经营的金融机构,其主要存在形态是金融控股公司。这类金融控股公司不但拥有商业银行,同时还拥有证券公司、信托投资公司等不同业界的金融机构。近年来,随着金融市场竞争的激化,不同业界的金融机构通过单向参股、相互持股等方式,部分地实现了混业经营的目的。此外,为了深化金融市场,平衡协调各方利益,金融交易所的出现亦势在必然。金融交易所上市交易的产品主要以金融衍生商品为主,衍生商品的主要特征除了具有资金杠杆作用、交易方向的选择性、期限结构中隐含风险与收益等特点之外,把不同业界的品种结合为一种产品,也是新产品的主要特点。由此可见,对以金融衍生商品交易为主要对象的金融交易所的监管,应该由综合性的监管机构来实施。

第三,混业经营不但是国际潮流,也是金融发展、深化的必然结果。1998年底美国废除了1933年的《格拉斯・斯蒂高尔法》,宣告了实施长达65年的分业经营管理的结束,从而走向了金融混业经营的道路。日本于1998年4月开始实施所谓“大爆炸式”的金融改革,放弃了严格的分业管理,走向了金融业的全面混业经营的轨道。至于欧洲大陆,传统上就采用综合银行制度,本质上属于混业经营模式。现在,外国金融机构纷纷进入我国金融市场,无论从我国金融机构同外资金融机构竞争的角度看,还是从我国金融机构与外资金融机构合作的角度看,外国混业式金融机构都处于优势地位,它们通过业务创新可以比中资机构更加容易地绕过我国分业经营的管制,从而导致金融监管的效率大大下降。而且,在国际竞争的格局中,要使我国金融业处于竞争的优势地位,改革现有的分业经营、实现混业经营也是必由之路。事实上,我国管理层已经于近期允许部分金融机构进行混业经营的试点,以适应金融混业经营的国际潮流。

分业监管模式适用于分业经营管理模式,混业经营模式要求采用混业监管模式,只有这样,才能够提高监管效率、降低监管成本。

首先,如上所述,我国金融业已经出现了混业经营的端倪,并正在进一步向混业经营模式发展,为了降低监管的制度性摩擦成本,扫除监管的真空地带及业界结合部等监管盲区,有必要设立一元化的金融监管体系,从而提高监管的效率。

其次,三个相互独立的金融监管机构的存在,不利于我国金融界的产品创新、组织创新以及金融深化。金融界在推出新产品之时,可能需要同时分别向不同的金融监管机构提出申请,从而导致交易成本的提高。金融监管机构也可能面临金融产品创新和组织创新而无所适从,从而引起监管机构之间的相互推委,致使金融创新活动和市场深化的步伐受到阻碍。

还有,建立一元化的金融监管体系,有利于降低监管成本。精简机构、提高效率以及降低成本是制度设计的基本原则。我国现行的银监会、证监会及保监会三会独立设置,不仅机构庞杂,而且运行费用居高不下,监管成本非常之昂贵。

最后,统一监管也是世界潮流。在总结美国金融危机产生的原因之时,人们认为美国金融监管机构的分散性,导致了美国金融监管不力,也是产生危机的制度性原因,因此,拟议中的美国新金融监管法案的主要特点是集中监管。除美国之外,一些发达国家早已构建了一元化的监管体系,例如日本。