证券市场监管机制改革

一、现行证券市场监管体制的缺陷

新修订的《证券法》在完善各个监管机构的职能上有所改进，但我国仍未形成有效的、协调的监管体系。

1．有关国务院证券监督管理机构的问题。根据我国的《证券法》，国务院证券监管机构即证监会作为政府监管机构成为证券监管的主导力量，发挥着不可替代的作用。但是国务院证券监督管理机构作为政府监管机构仍存在以下问题：

首先，我国有关法律过多地赋予了其行政监管职能。如《证券法》第179条赋予了证监会监管规则制定权、依法审批核准权、监督管理权、违法查处权等八种职能；第180条还规定其有现场检查权、调查取证权、询问权、查阅复制权、查询冻结权、限制交易权等。其中除有部分准司法权外，大部分是行政性权利。实质上，与其他市场领域的监管机构相比，国务院证券监管机构已经成为拥有最多行政管理权的市场监管部门。我国证券市场的政府监管实质上仍保留着计划经济以来的行政性监管模式。由于赋予国务院证券监管机构太多的监管权，使证券市场的监管超出了应有的范围，政府这支“看不见的手”伸得太长太远，触及到本不该由政府监管的私法范畴。例如：为了实现监者管的目的，政府监管机构对发行人和上市公司实行了全面监管，监管范围不仅包括他们的证券业务活动，也包括其组织运行以及经营活动。

其次，政府监管机构过度干预其他证券市场主体，使上市公司、证券交易所等成为其附属物。如《证券法》107条的规定实质上是证监会控制了证交所的经营管理权。又如该法第131条规定证监会拥有核准证券公司的董事、监事、高级管理人员任职资格的权利，进一步控制了证券市场的主要人力资源。这使证券交易所和证券业协会等，实质上变成了监管机构的下属部门或分支机构，难以发挥其应有的功能。

再次，缺乏对政府监管机构有效的监管。监管者也应被监管，尤其是在其被赋予极大的行政性职能和准司法职能的情形下，对监管者的监管极为重要。但是我国《证券法》对监督国务院证券监督管理机构的规定十分简单，仅有寥寥几条，且不具有针对性、操作性，约束性。对违反前述规定所应承担的法律责任的规定仅第227条和228两条，且惩罚力度不够。另外，对政府监管机构行使监督职能时的程序规定也过于简单，仅第181条和第184条两条。这与《证券法》赋予政府监管机构的庞大职能和多种措施相比，显得苍白无力，与其逐步扩大的监管权不相对称，难以发挥对政府监管机构有效的监督和约束。正如学者指出的，如果证券监管部门滥用监管权力，对证券市场正常发展的损害可能比其他市场主体违法行为的危害还要大，故约束政府权力的非法膨胀和滥用、确保政府在法律规定的框架内履行职务，是《证券法》及其配套法规的基本任务。

2．有关自律监管机构的问题。几乎没有一个国家在证券市场发展过程中否定自律监管的存在价值。由于自律监管具有较强的针对性、灵活性，较高的自愿性和较低的监管成本，其在证券市场的监管中发挥着不可替代的特殊功效。因而在2005年修订《证券法》时，注重构建自律监管的体系，理顺自律监管与政府监管的关系。一方面，新《证券法》为加强证券交易所的自律功能而作了如下修改，如：《证券法》第102条从立法上明确了证交所自律组织的地位；第62条、72条以及第102条等扩大了证交所的监督职权。另一方面，《证券法》赋予了证券业协会独立的自律性社会团体法人地位，改变了原《证券法》造成的证券业协会成为国务院证券监督管理机构的从属机构的地位，并且明确并扩大了证券业协会的自律职能。但是即使是2005年修订的《证券法》也未能真正建立起政府监管与自律监管相协调的监管体系。此次修订不仅未能改变我国证券监管理念和监管体制，反而大大强化了现有的行政化监管理念。在证券市场发展中，政府监管始终处于绝对的优势地位，很少甚至没有发挥自律监管职能的空间。

二、完善证券市场监管体制的建议

1．完善国务院证券监督管理机构的监管职能。首先，赋予国务院证券监督管理机构独立的地位。我国的证券监管机构是政府的行政机关，独立性较为有限，这是我国的基本制度决定的，无法从根本上加以改变。但可以在制度框架不变的前提下进行机制设计，如授予其行政审裁权，或是将其管理层任期加以延长以提高其独立性。保持监管机构的独立性，树立其权威性，坚持“公平、公正、公开”的三公原则，真正建立起公平的市场机制。其次，划定国务院证券监督管理机构监管权的明确界限。应改变政府监管机构对被监管者的“过分关心”和监管方式的“过度介入”，还市公司、证券交易所等独立的证券市场主体地位。同时坚持适度监管的原则，划清政府监管与自律监管的职能界限，理顺二者的关系，协调发挥各自的功能。最后，加强对国务院证券监管机构有效的监管。可以借鉴外国的经验，采取多种间接的手段约束监管机构，如利用多个主体如人大专门委员会对监管机构进行检查，及时发现监管中的不合法行为，以及建立严格的定期报告制度，组成专家小组对报告进行审查。并且，强化监管机构的决策透明度，建立政策公开和执法报告机制，使社会公众能充分了解其行动目的和监督其合理性。通过这些制度安排，可以强化监管机构的责任性，使其阳光下运行在。同时有关立法应进一步完善证监会行使监管职能的程序要件，提高可操作性和约束力；完善证监会违规时应承担的法律责任，以规制不法监管行为。

2．充分发挥自律监管职能。真正实现以政府监管为主导，与自律监管相结合的监管体制可从以下几个方面改进：首先，完善自律组织的治理结构，充分配置自律监管组织的职权。如赋予其制定监管规范、进行市场监管、执行市场规则等监管权能；在各证券交易所和证券公司建立专门的市场监察部，加强内部监管，使其在对从业人员的资格认定、市场交易活动的监督等方面发挥作用。同时，合理界定证监会与自律监管机构之间的职能划分，明确各机构的具体职责，并加强相互间的协调，避免重复监管或监管真空。其次，加强自律组织的自身建设，改变目前证券业协会大多隶属于行政机构和机构负责人的现状。赋予其独立的监管地位，明确各地方证券业协会的隶属关系，建立统一的自律组织体系，统一自律监管机构的管理体制，以更好的发挥各自的监管职能。再次，保障证券交易所的独立地位。证监会应适度减弱对证券业协会的控制和领导，加强对证券业协会的监督，使其一方面接受证监会的依法监管，另一方面，又对证监会的执法行为进行监管，促进证券市场规范的发展，避免证券自律组织成为政府机构的行政附属物。

三、结语

完备而有效的证券市场监管体制是保持证券市场健康有序发展的重要因素。因而应在证券市场监管的内部形成一个相互协调，相互配合，相互监督的监管体系，构建以证监会监管为主导与自律监管机构的监管相结合的监管模式，同时完善监管机构的自身建设，明确各个监管机构的法律地位和监管职权，以保障充分有效地发挥监管机构的监管功能，促进证券市场的平稳健康发展。