资源枯竭型城市的发展困境分析及城市转型途径

【摘要】 论文以具有代表性的资源枯竭型城市抚顺为例，分析了此类城市在¬发展过程中面临的安全、居住、就业、生态等多方困境，揭示出这些困境形成的深刻的政治、经济、社会动因，并从城市空间重构的角度出发，提出了抚顺走出历史困境、实现城市转型的可能途径。

【关键词】：资源枯竭型城市、抚顺、困境、空间重构

1.问题提出：资源枯竭型城市的发展难题

我国目前存在着大量矿竭城衰、转型举步维艰的资源枯竭型城市，这些城市面临着一系列类似的城市发展困境，如生态环境破坏、接续产业缺乏、失业比例高等。其中，抚顺是国内资源枯竭型城市的一个典型代表，对抚顺城市问题、产业发展与空间重构等的研究和分析，将有助于抚顺和其他同类城市的困境突围与城市再生。

抚顺市位于辽宁省东北部，市域总面积约11272平方公里，2010年市区户籍人口为138.4万人(抚顺市统计局, 2011)。抚顺素有“煤都”之称，它是国家“一五”时期重点投资建设的老工业基地之一，当时国家投资的156个重点项目中有8个安排在这里，数量名列全国第四。抚顺拥有共和国的7个“第一”，即第一吨成品油、第一吨铝、第一吨镁、第一吨硅、第一吨钛、第一吨特种钢和第一台挖掘机。1960年代大庆油田的开发，更是大大促进了抚顺石油化工产业的崛起。由于抚顺的煤炭、冶炼、化工、石油、电力、有色金属等产业在国家工业化进程中发挥了至关重要的作用,被誉为“共和国的动力燃料炉”。然而，上世纪90年代以来，随着煤炭资源渐趋枯竭，抚顺由盛转衰，城市社会经济发展陷入低谷。在全国其它地区经济持续高速增长的反衬之下，抚顺在全国城市中的相对地位日益下降。

2.抚顺城市发展面临的各种困境

目前，资源枯竭型城市抚顺正处在大量城市问题和社会矛盾集中涌现的时期，“作为一个曾经不断创造辉煌的特大城市，现在要同时面对如此之多的城市危机却乏力解决，这在城市发展中是非常罕见的（周干峙，2006）”。

2.1.安全困境：资源开采引发的地质灾害对城市安全造成严重威胁

近百年的资源开采行为引发的地质灾害对抚顺的城市安全造成了严重的威胁。抚顺地质灾害危害要素之全、对城市自身及其下游城市造成的灾难隐患之深在全国都属罕见。在抚顺，煤炭开采造成的地质灾害既有井工开采造成的地表沉陷区，又有露天开采形成的矿坑，还有采煤废弃物排放舍场，即“一区两坑三场”。此外，地质灾害的潜在危机还包括频繁的地壳断层活动，以及地表下沉、滑坡、地裂缝、矿震、水体污染和空气污染等现象。

抚顺的采矿区位于城市中心地带附件，且处于横贯城区的浑河的上游，距浑河最近处仅1000米。一旦该地发生矿区灾害，由此引发的矿难和各种次生灾害将对城市、河流及其下游地区造成严重影响。具体来看，抚顺的煤炭开采主要由西露天矿、老虎台矿、东露天矿、胜利矿与龙凤矿组成，后两者目前已经闭矿。西露天矿经过百余年的开采形成了一个占地面积10.87平方公里，深400余米，总体积达17亿立方米的“亚洲第一大露天矿坑”。矿坑的北帮地段已经涉及到抚顺城市建成区面积约3.5平方公里地区的安危，区内约有4753户人家、15897人、108家企业需要分期分批实施搬迁(中国科学院地理所，2007)。此外，由老虎台、龙凤两个地下采煤区形成的地面沉陷，经过数年乃至数十年的演变与发展，也形成了面积达18.4平方公里的采煤沉陷区，其中非稳定沉陷区面积8.77平方公里 (中国科学院地理所，2007)。由于非稳定沉陷区经常发生大面积的土地快速下沉，形成水域或者污水塘，导致该地区的部分居住点因地面不均匀沉陷和地下水浮出而形成居住“孤岛”，岛上的居民必须身穿水裤、划着木板方能进出家门（徐瑞春，2007）。

2.2. 居住困境：居住条件恶劣、规模庞大的棚户区

抚顺城区自建国以来形成了规模庞大、居住条件极为恶劣的棚户区，其居住主体为矿区职工家庭。截至2004年底，抚顺城区共有各类棚户区55片，房屋建筑面积318.03万平方米，居住有9.56万户人家共31.82万人，占城区总人口的22.72%。这些棚户区具有如下显著特征：矿区棚户区所占比重大，55片棚户区中有32片是矿区棚户区，占总量的72%；棚户区全部位于城市边缘地带，土地附加值低，大多不具备市场化运作条件；房屋破损严重，多数房屋的建筑年限超过50年；住房拥挤不堪，搭建现象普遍，居民人均居住面积仅为3.6平方米（中国科学院地理所，2007）；基础设施匮乏，几乎没有道路、照明、自来水、排水、供暖等基本设施；生态环境恶劣，矸石山产生的有害气体严重危害着居民的生命健康；形成了较为庞大的城市赤贫人群，主要表现为“三多三少”，即“下岗职工多、就业的少”，“低保户多、有独立生存能力的少”，“因生活困难离婚的多、家庭稳定的少”。

2.3. 就业困境：下岗居民再就业问题严峻

抚顺是“因煤而兴”的城市，百年来一直是产煤大市。然而1970年代以后,抚顺的煤炭产量开始逐年下降, 2010年的原煤产量仅为485.9万吨（抚顺市统计局, 2011），不及历史最高年产量的30%。煤炭资源趋于枯竭，接替产业尚未发展壮大，无法吸纳煤炭工业释放的大量剩余劳动力，因此造成了抚顺自上世纪90年代之后长达十年的高失业率。1990年代中期以减员增效为导向的国有企业改革，使原来沉淀在抚顺国有企业的大量冗员显性化，引发了之后的大规模职工下岗。1995年，抚顺市的单位从业人员数为82.3万人，到2000年则减少了一半，其中企业单位的从业人员由71.3万人减少到31.3万人，约40万人失去了原来的工作岗位（中国城市规划设计研究院,2006）。就业问题给抚顺带来的危害体现在多个方面：一是造成劳动力资源的极大浪费，并减少社会消费品和资本品的产出；二是导致劳动力素质的退化；三是拉大居民收入差距，加剧了社会贫富分化；四是可能形成失业恐慌，影响社会稳定。

2.4.生态困境：城区生态环境严重恶化

由于历史原因，抚顺长期以来没有形成煤炭开采与城市建设、生态环境保护相结合的科学发展理念。由采煤所造成的粉尘污染、土壤破坏和放射性污染等，给城市环境和生态恢复造成了极大的负面影响。目前，抚顺由煤炭开采所破坏的城区土地面积高达49.5平方公里，其规模几乎可以容纳一个50万人口的大城市。这49.5平方公里的被破坏土地在空间上与城市建成区甚至城市中心区紧密相连，使城市安全、市民健康和社会物质财富等受到了极大威胁。与此同时，抚顺市区大气污染十分严重,名列全国113 个大气污染重点控制城市名单之中。空气污染的核心问题是高浓度颗粒物造成的环境TSP超标。2003年，抚顺市区总悬浮颗粒物最高日均值为0.618mg/ m3 ,超标1.1倍；市区自然降尘月均值23.6t/km2•月,超过省定标准2.0倍 (北京市气象中心,2007)。

3.城市困境的形成原因剖析

城市问题可分为“显性”和“隐形”两类（邹德慈，2006），抚顺面临的城市安全威胁、棚户区改造、职工下岗、生态环境恶化等困境是城市深层次隐性问题的重要表征。总结起来，造成抚顺城市发展进退维谷的客观原因主要有以下四方面。

3.1.特定历史条件造成的区域发展失衡

我国东北地区的工业化和城镇化进程起步较早，在“一五”期间就奠定了良好的发展基础。然而，由于1960年代的中苏关系恶化，出于备战和国家安全考虑，东北经济渐次出现了被边缘化的倾向。受区位条件所限，东北地区的吸引力与竞争力不及东南沿海和京津冀等地区。在这些地区的“截流”影响下，东北地区很长一段时间内，既缺乏国家政策和财政扶持的“内部造血”，又缺乏外来投资的“外部输血”，地域发展优势不明显。以投资水平来看，2003年全国投资率高达47.7%，而抚顺当年投资率仅仅为这一水平的一半（北京大学，2007）。1990年代后半期以来，抚顺的城市财政收入日渐萎缩，而财政负担却飞速增长，财政缺口逐年扩大。对抚顺这样以国企为主的“政府主导”型区域而言，政府投资对于引导产业发展具有举足轻重的作用。由于资金约束，政府无法大力改善城市基础设施，这也使得抚顺的投资环境品质偏弱，降低了城市对外来资本的吸引力。

3.2.国家经济体制转轨下的制度困局

国家经济体制的转轨使东北地区长期以来赖以发展的制度环境发生了根本性变化，并且需要比其他地区承受更多的转制成本。计划经济为东北地区留下了相当多的国有大中型企业，因此建立现代企业制度的改革压力比其他地区要大的得多。企业转型引发的诸多变数，使得东北地区在很长时间里无法形成良好的市场环境。“大政府、小市场”又使得东北地区在培育市场机制方面陷入了阶段性的恶性循环。体制转轨过程中，大量国有企业在残酷的市场竞争中处于被淘汰的边缘。以制造业为例，抚顺从事制造业的职工人数占单位总职工人数的38.5%，为所有行业之首。制造业也因此成为抚顺下岗职工的主要来源，2004年抚顺市制造业的离岗职工占制造业职工总数的53.8%、全市离岗职工总量的46.9%。全市有规模以上制造业297家，其中亏损115家，占总量的38.7%(抚顺市统计局等，2005)。

3.3.效率导向的国企改革一定程度上激化了各类城市社会问题

国有企业改革经历了一个长期过程，采取了产权改革、内部管理创新以及产业重组等多方面措施，每一次的改革重组都必然涉及到人员尤其是大量国有企业职工的安置问题。1990年代中期推行的国有企业改革导致了大量下岗职工的出现，原有的国有制造业、采掘业、商业批发零售业等以效率为导向的改革，在一定时期内给抚顺的就业带来了难以想象的压力。大量劳动力闲置归家引起的生活缺乏保障、社会潜在不满、社区安全隐患等民生问题一度十分严峻。

3.4.不可持续的资源开发模式与特殊的矿城关系

“煤都”的辉煌造成了抚顺目前严重的地质灾害困扰与城市生态环境破坏，其原因在于城市长期以来不可持续的资源开发模式与特殊的煤城关系。一方面，

粗放的“重开采、轻治理”的资源开发，使得城市生态环境长期得不到有效保护和及时治理，造成地表植被破坏、水土流失和地表塌陷等，引起城市地下水和空气的严重污染。另一方面，抚顺的矿城关系属于“矿城一体型”，采矿业与城市建设之间的矛盾十分突出。因矿设市是我国资源型城市的普遍特征，从煤炭开采与城市的空间关系来看，大体可分为两类：一类为矿城分离型，城市相对远离煤炭开采区，如鸡西、双鸭山等；另一类为矿城一体型，城市和矿区紧密布局在一起，如抚顺、阜新、鹤岗等。抚顺市“城在煤上，煤在城下”，随着1990年代后期 “限采资源”的日渐枯竭，煤炭开采与城市建设之间的空间矛盾日益显化。目前，抚顺的“资源枯竭”其实是矿城建设历史造成的开采范围“枯竭”。截至2007年，西露天矿尚有煤地质储量1.44亿吨，油母页岩富矿地质储量9.42亿吨，但限界内（允许开采范围）仅有煤炭可开采储量1890万吨，油母页岩富矿地质可开采储量4050万吨，总体允许开采量只占矿产资源储量的6.5％。

4.结论：走出困境与城市转型途径

抚顺市面临的诸多问题，归根结底在于其遭遇煤炭资源枯竭问题的同时，城市主导产业转型艰难。回顾抚顺市“十一五”期间在转型发展方面取得的成就不难发现：抚顺市借助东北老工业基地振兴、沈抚一体同城化发展战略、棚户区改造等机遇，充分利用国家的政策与投资扶持，积极推动城市空间重构和主导产业转型，使得城市财政收入迅速增加。目前，抚顺市已经逐步迎来了走出城市低谷的曙光。为了进一步实现健康可持续的城市发展，抚顺的城市规划建设需要重点从以下几方面入手：

（1）从相对封闭的自身发展转向积极的区域合作。在经济全球化背景下，国家、城市的竞争力越来越依赖于区域竞争力的提升。自2006年辽宁省提出“沈抚一体同城化发展战略”的五年来，抚顺在区域交通、产业发展与生态保护等方面积极与区域周边城市开展合作，尤其是与沈阳的全方位对接，从而大大提升了抚顺的区域竞争力和自身产业发展水平。从区域层面探索抚顺的城市出路，已经成为抚顺未来发展的必然选择。

（2）摆脱煤炭资源依赖，借助国家政策扶持实现接替主导产业的大发展。尽管国内煤炭价格大幅上涨，但抚顺由于可开采煤炭资源濒于枯竭，并未从中大幅受益。抚顺近年来取得的经济复苏主要得益于两点：一是利用国家相关扶持政策，投资建成了以“千万吨炼油、百万吨乙烯”为代表的一批大中型生产项目，培育壮大了接替主导产业，实现了产业链的充分延伸，有力带动了城市经济的转型发展；二是积极勘探油母页岩与煤层气等储量丰富的替代资源，逐渐摆脱了对传统煤炭资源的严重依赖，替代能源开采项目也很好地吸纳解决了部分原煤炭产业工人的就业问题。抚顺在今后需要加大力度促进接替产业的发展壮大和替代资源的深入开发。

（3）促进城市空间重构，推动城市全面转型。城市空间重构对抚顺实现城市转型起着重大支撑作用，目前抚顺规划确立了“两区两带”的新型城市空间结构，即西部的沈抚同城新区、东部的国家精细化工产业区、南环经济产业带和浑河生态商住景观带。抚顺市在重构城市空间过程中，重点开展了四方面工作：利用中央与省专项扶持资金，开展全市性的大规模棚户区改造，即改善了民生又提升了城市用地的集约化水平，为接替产业的发展开辟空间；积极引导产业空间集聚，合理布局新兴接替产业的空间落位；改善市区与区域交通，尤其是加强与沈阳之间的快速交通联系，有效推动沈抚一体化发展；积极开展生态恢复工程，改善城区生态环境。随着城市空间重构的继续深化，抚顺将会越来越大步地走出羁绊城市发展的历史困境。