中原经济区建设中的地方政府职能研究

［摘要］ 中原经济区建设作为后起的国家区域发展战略，应该充分发挥政府的主导作用，制定合理的规划和政策体系，真正起到在经济起步阶段的“助推器”作用。同时加强对市场的引导、保护和培育，避免越位、缺位、错位等政府失灵，逐渐实现政府职能的转型。

［关键词］ 区域经济；中原经济区；地方政府职能

［中图分类号］ F207 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）15- 0054- 03

我国仍处于经济转型期，区域经济发展战略仍将是将来一段时期的重要发展战略，政府仍将发挥重要作用，但在区域经济发展中出现的产业结构趋同、区域间恶性竞争、资源过度消耗等问题也与政府干预过多有关。因此根据既有理论和实践经验，对区域经济发展中的政府职能及政府失灵进行分析具有重要的现实意义。２０１１年初，国务院印发《全国主体功能区规划》，将中原经济区正式纳入规划，标志着中原经济区建设已正式上升到国家战略层面。因此在中原经济区建设背景下，研究地方政府职能的要求和变化，对于加快中原经济区建设具有重要现实意义。

1 区域经济发展中的地方政府职能

政府和市场是资源配置的两种方式，对于政府与市场的关系，在历史上其争议一直没有停止过。经济史学家大多将政府与市场关系理论演进归纳为5个阶段，即“重商主义阶段、自由放任主义阶段、政府干预主义阶段、新自由主义阶段、新凯恩斯主义阶段”。当前现代经济学家普遍认为，政府和市场各有优势。如张五常 （２００２ ）认为市场和政府都是因为交易成本而起， 都是为了降低交易成本。自20世纪９０ 年代至今，市场自由与政府干预具有相互融合的趋势。对于政府的职能，斯蒂格利茨（１９９８）认为政府在两个方面具有与众不同的显著特征： 第一， 政府是对全体成员具有普遍性的组织； 第二 ，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。米尔顿·弗里德曼（１９９９）认为政府的必要性在于： 它是“博弈规则”的制定者， 又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。关于政府在区域经济发展中的作用，有一种具有代表性的理论即波特的竞争优势理论，在其钻石理论模型中，政府的作用不可忽视。其他的观点还有 “地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”和“谋利型政权经营者”等。但总体来说，学者对地方政府在区域经济发展过程中所扮演的角色研究尚不多见。在现代市场经济条件下，地方政府的区域经济发展职能有别于一般意义上的政府职能，其特殊性主要表现在以下4个方面。

1.1 强化宏观管理职能

主要是强化战略引导职能。各级地方政府应当根据国家中长期发展战略和全国统一的产业政策，结合本地实际，制定区域发展和结构调整的战略和规划。除正确行使规划职能外，地方政府还应运用好信息搜集、处理和手段，为企业提供信息服务。一些由专业经济管理部门转化成的行业协会，要尽快改变原有的政府运作方式和习惯，在产业结构调整过程中发挥好为企业服务的职能。

1.2 弱化微观管理职能

向“服务型”政府转变，是弱化微观管理职能的基本方向。政府部门必须主动应对体制性挑战，使政府的管理方式、管理机制首先与国际通行规则接轨，要适应多元化经济模式的要求，树立“服务型”政府的新形象，为河南省经济和社会发展带来更高的效率；政企分开，简政放权，加快行政审批制度改革。凡能由市场调节、企业自己决定、中介机构能提供服务的事项，政府坚决退出不再审批。能取消的坚决取消，能下放的坚决下放，杜绝“错位”、“越位”、“缺位”现象的发生。政府的职能要切实转变到经济调节、社会管理和公共服务上来，为经济发展创造宽松的环境；各级政府要进一步树立服务意识、公仆意识，热心服务，提高政府部门的服务质量。

1.3 合理划分各级政府的行政职能

以事务性质划分各级政府职能，坚持以事务在社会经济生活中的地位及事务的性质作为各级政府权限划分的基本标准。根据各级政府的不同地位和作用来确定各自的核心区域，进而配置相应的职权。配置职权应遵循事务同类和职责相称原则，尽可能将职权作整体划分，使其各自有专门的管辖领域，并在各自管辖领域内拥有较为完整的权力。推进各级政府关系规范化、法制化；建立科学合理的政府内部分工系统。要建立一个以满足公共需要为主要目标的、高效运行的政府内部分工系统，按照社会主义市场经济的要求，对各级政府的经济职能进行更为合理的划分；地方各级政府在经济调控方面的权利，主要体现在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务方面。

1.4 转化各级政府的社会管理职能

政府应促进关于中介组织的法制建设，加快立法，建立完善的法制体系，使中介组织的活动真正做到有法可依、有法必依；明确规范政府与中介组织之间的关系，保证中介组织的独立性。要从机构形式和组织制度上，摆脱中介机构与政府部门的从属关系，割断其与政府和企事业单位之间的“脐带”，实现真正的脱钩；各级政府要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理，对其发展进行统一规划，使其有计划、有重点、健康地发展。

2 区域经济发展中的政府越位、缺位和错位

政府在区域经济发展中的特殊作用是无法替代的，尤其是在经济起步阶段，强力、高效的政府可以通过区域经济规划和主导产业政策，利用区域内优势资源，迅速实现赶超战略。但政府不是万能的，也存在“政府失灵”。在区域经济发展中，政府失灵的突出表现主要为政府职能的越位、缺位和错位。

政府职能的越位体现在政府超越自身应该行使的职能范围，插手了一些不该由政府管或管不好的事情，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业和非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产，从而出现政府失灵现象。“任何利用权力对经济的过分介入和干预都会导致诸多问题，也极易滋生权钱交易”。具体表现为政府与企业不分，政府经营的企业提供公共产品和服务，造成效率低下，并容易滋生腐败；在招商引资上越俎代庖，政府直接出面谈项目、拉投资，虽然能够发挥一定积极作用，但应该加强监管或由企业主导、政府监管；政府与社会中介组织不分，表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团的内部管理与事务运作。