浅谈“小金库”的查处方法

“小金库”资金很大程度上已成为滋生腐败的温床，“小金库”的存在严重影响了会计信息的真实性，对国有资产保值增值、党风廉政建设乃至社会公平危害极大，也是审计人员关注的重点。笔者通过参加“小金库”专项治理工作，结合历年财务收支、专项资金审计，对如何查处“小金库”的谈点粗浅的方法。

一、“小金库”的定义及设立手法

“小金库”一词最早出现在1986年开展的税收财务物价大检查中。1995年《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定》(财监字［1995］29号)一文中指出“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属‘小金库’”。2009年7月24日，中央纪委关于对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为，适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中指出：“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。通俗地讲，“小金库”通过侵占、截留、隐藏各种收入，或者以虚列支出等方式将资金转移到本单位账外，私存私放，不纳入单位预算管理，不列入单位财务核算，主要用于滥发奖金等。

设立“小金库”的方法主要通过隐瞒收入、虚列支出等渠道取得。

(一)隐瞒收入

就是单位将取得的各项资金、资产收入隐瞒、截留，不按规定纳入单位的法定账簿统一核算，而是私设账外账或长期私存私放。从收入来源看，有的单位取得的收入是合法的，也有的收入是不合法的。如：有的单位是利用非正规票据或自制票据将乱摊派、乱罚款、乱收费取得的不合法收入隐瞒不入账，设立“小金库”；有的单位是将上级拨入或者下级上缴的合法收入隐瞒不入账，设立“小金库”；又有的单位则是将资产等处置收入直接转入“小金库”；还有的甚至在取得收入时不开具任何收入票据，将资金直接转入“小金库”。

(二) 虚列支出

就是一些单位通过虚列、多列支出套取资金，利用违法所得设立“小金库”。如：有的单位以会议、培训、接待等名义虚列、多列费用支出套取资金后，将取得的资金转入“小金库”；有的单位则以虚假发票骗取资金设立“小金库”；还有的是以拨作支的形式将资金拨往别的单位或账户，又通过收取管理费之类的方式将资金部分或全额收回，进入“小金库”。

除上述二种常见方法外，私设“小金库”的方法还有很多。根据相关法规的界定，无论收入来源是否合法，只要未纳入单位的法定账簿统一核算，则均可视为私设“小金库”。

二、“小金库”的查处方法

利用审计手段查处“小金库”的方法很多，审计人员要运用自己的职业判断，多种方法结合运用，不能就账查账。主要应做好以下几个环节的工作：

(一)了解被审计单位的职责职能和收入来源

审计人员可从行政事业单位“三定方案”入手，全面了解被审计单位的人员、机构设置、职责职能等基础信息以及相关情况，特别对于具有行政审批、处理处罚、业务管理等权力单位。在全面了解总体情况的基础上，掌握单位的收入项目、来源及收取方式。对已有的收入项目和可能存在的收入项目的真实性和准确性有逐一核实，判别真伪。这是一种完整性的检查，主要针对通过隐匿收入而设立的“小金库”。

(二)审查被审计单位的业务流程、内部控制

审计人员应了解被审计单位的业务流程，特别要注意对其业务数据与财务数据的核对，抽查经济合同、会议记录、年度计划、工作总结等，以便从中发现线索。

审计人员在内部控制制度进行测试时，应重点对其会计控制和管理控制等进行测试，因为内部控制制度不健全是“小金库”存在的一个主要原因。通过测试判断单位内部控制是否值得信赖，形成的资料是否可靠，是否存在出现漏报错报的风险点。审查是否建立了内部制衡约束的关键点。比如：不相容职位分离、定期岗位轮换、交易授权合理、内部复核等。内部控制薄弱的单位，往往会有“小金库”。

(三)进行分析性复核

通常情况下，一个单位的经济活动具有一定的规律性，通过运用趋势分析法、比率分析法、结构分析法等常用的分析性复核方法，可较快找到“小金库”的线索和切入点，然后通过其他审计方法发现“小金库”的证据。比如：通过对比分析被审计单位当年收入与以前收入变动幅度，发现异常变动；比较全年各月收入波动情况，是否符合被审计单位经济活动季节性、周期性的规律。

(四)票据审查法

发票是记录经济活动内容的截体，因此要重视审查单位的发票，主要从真实合法性和完整性两个方面入手。真实合法性审查适用于虚列支出和重复列支费用而形成“小金库”的审计。审计主要关注两个方面的内容：一是发票本身是假的，二是真发票假内容。对一般的虚假发票，审计人员可以凭丰富经验判断；正规的发票在税务部门都可查询，罚没款和行政事业性收费发票财政部门也有据可查。但对发票本身是真的，而内容是假的这一类现象，查证的难度就比较大，可以通过对比分析，询问有关人员等方法，从而查出小金库”。

票据完整性应检查发票购买、领用、缴销、结存及保管等内部控制是否健全、有效，存根联是否完整，是否存在收费不入账，私设“小金库”。

(五)突击盘点

突击盘点是审查“小金库”问题常用的一种方法，通常在审计进点时，被审计单位无准备的情况下，采用这种方法效果比较好，突击盘点不仅局限财务部门资金的突击盘点，对非财务部门保险柜也进行盘点，并且在同一时点平行清点，防止遗漏和作弊。具体有以下两种方法：一是库存现金盘点法，二是实物资产清点法，在清点中，对有物无账的、有账无物的资产，一是注意资金不正常入账、资金差额不入账问题；二是追查帐外资产购置的资金来源；三是核实固定资产是否已经处置变卖、出租，从中发现“小金库”线索。

(六)延伸所属单位和有关单位

通常从账面上难以发现被审计单位的“小金库”，可以从其下属单位及相关单位发生业务关联的单位入手。通过延伸所属单位，可发现转移收入利润或在下属单位报销费用的情形；延伸业务往来单位，可获得“小金库”资金返还最直接有力的证据；银行外调，可获得被审计单位的银行账户开户信息或公款私存的“小金库”。

(七)环境观察法

审计人员根据要到被审计单位办公场所进行实地查看，观察办公场所有无出租，现场有无未在账面反映的经济事项等情况，这是收入往往成为发现“小金库”的重要线索。

总之，“小金库”问题表现形式多种多样，查处上有一定的难度，但只要审计人员上下、内外结合，层层核对，延伸审查，就能及时发现“小金库”。