地方财政投融资研究

提要随着中国市场经济体制的确立，特别是城市化进程的不断加快，城市基础设施和产业项目的投资对资金需求量也越来越大，仅靠各级有限的财政收入，已很难满足城市建设和产业发展的需要。如何充分发挥财政部门的职能作用和信用优势，主动为各级政府承担融资压力，建立健全地方财政投融资体制，规避财政风险，推动地方经济快速发展，已成为当前地方经济发展和城市建设中着重研究解决的问题。

关键词：地方财政；投融资；对策

中图分类号：F81文献标识码：A

近年来，随着经济和社会事业的快速发展，特别是城市化进程的不断加快，城市基础设施和产业项目的投资对资金需求量也越来越大，仅靠各级有限的财政收入，已很难满足城市建设和产业发展的需要。如何充分发挥财政部门的职能作用和信用优势，主动为各级政府承担融资压力，建立健全地方财政投融资体制，规避财政风险，推动地方经济快速发展，已成为当前地方经济发展和城市建设中着重研究解决的问题。

一、地方财政投融资的作用

财政投融资是指以政府为主体，采取有偿的手段通过直接或间接方式筹集资金，并按照政府特定的政策目标进行资金投放，以形成固定资产为主要目的所进行的一系列资金筹集和资金运用活动。其主要作用为：

一是在不增加财政负担的前提下有效利用市场机制加速推动产业发展。首先，财政投融资以信用形式筹集资金并以经营成果偿还本息，不会给财政增加负担；其次，在实现产业发展的过程中，主要依据产业政策调整，向相关行业提供政策性低息贷款或投资参股，并以市场为基础配置资源，引导社会资金在各个行业有效合理的流动和配置；再次，财政投融资资金的运用不以营利为主要目的，在投资过程中主要发挥社会资金的导向和集聚作用，形成财政投融资资金与社会资金的“导向――跟踪”模式，促进社会产业形成规模。

二是有效地解决基础设施和基础产业对经济发展的瓶颈。由于基础设施和基础产业均属于准公共产品，其工程建设具有高投入、低经济效益、高社会效益、回收期长等特点，若考虑资金时间价值，这类项目年收益率将很低，若由市场自发调节供给，将直接导致基础设施建设严重滞后于经济发展需求，成为严重制约经济发展的瓶颈。而财政投融资具有明显的优势，政府可以利用BOT、优惠利率贷款、投资参股等方式引入更多的市场化机制对项目进行运作，有效地缓解财政支出的压力，纠正财政支出结构上的不合理。既使闲散资金得到充分的利用和增值，还能很好地解决由于基础设施和基础产业发展滞后而拖累社会经济增长的问题。

三是有效地填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白。财政投融资的特点在于既体现政府政策取向，又在一定程度上按照信用原则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品，这类产品若完全依赖财政无偿投资，因财力有限势必出现供给不足；若完全依靠企业筹资，银行融资，由于准公共产品“效益外溢”的特点，供给更加不足、甚至无人投资。所以，在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情况下，财政投融资介于二者之间，填补了准公共产品投资的空白。

二、财政投融资实施过程中的问题

财政投融资作为政府以市场运作方式合理利用资金的形式，虽然在减轻财政负担、使财政支出结构趋于合理、促进产业发展、加速基础设施和基础产业的建设、完善市场经济体制等方面都有相当明显的优势，但这种制度是以信用为前提，以市场化运作为基础的，那么政府就不可避免地承担信用风险和市场风险。

一是社会闲散资金不足将制约财政投融资发挥作用。财政投融资的资金主要来源于社会闲散资金，当经济处于高速发展时，各行各业的投资机会较多，闲散资金将趋于减少。如果财政投融资挤占私人投资的部分资金，虽然可以发挥财政投融资的作用，但势必会引发私人资本对资金的过度需求，而使利率上升，加大财政投融资利用资金的成本，抑制其继续挤占私人投资所需资金的趋势，这将不利于财政投融资各项投资计划的实现，削弱其对经济发展的贡献。

二是有偿性原则使财政成为风险最后的承担者。由于财政投融资资金的利用不以营利为目的，只要投资收益能弥补资金利息支出且略有盈余即可，这就增大了资金经营管理中的风险。对基础设施和基础产业建设来说，一旦实际投资收益率低于项目要求回报率，则闲散资金利息支出就会很大。而对于高风险的产业政策行业的投资，若没有较高的利润盈余留存，一旦某一项目投资风险显现，不但利润无从谈起，就连投资成本也将很难收回。这两种风险都将缩小财政投融资的规模，减弱其对国民经济的影响力和推动力。

三是对财政投融资政策运用和认识存在误区。有些人对财政投融资的理解，局限于利用政府信用融资并直接投资于各项产业以拉动经济发展，许多地方政府将借来的钱投资于投资期短、见效快的竞争性行业，导致了不公平竞争。在与民争利的同时挤出了许多民间资本，而且由于政府经营这类企业容易出现在内控上的风险，最终导致亏损，将风险转嫁给财政。这种错误的操作方式，既减少了民间资本对经济的拉动作用，也降低了财政对宏观经济调控的能力。

三、转变政府投资观念，规范财政投资行为

针对地方财政投融资活动中存在的不足及运作过程中出现的问题，各级政府要尽快转变投资观念，强化和创新投资责任机制，规范财政投资行为。

第一，抛弃计划经济观念，树立现代市场观念。长期以来，受计划经济体制的影响，政府习惯于建设靠国家计划、给指标定项目，指挥或干预企业和社会投资活动，导致不能准确依据市场需要做出正确的决策，并受政绩和地方利益驱动互相争项目，搞“政绩工程”、“拍脑袋工程”，盲目投资，重复投资，导致各地产业雷同，效益低下，浪费严重。因此，各级领导干部应加强学习市场经济下财政投融资知识、投资风险相关的法律法规，切实转变投资观念，规范财政投资行为，以效率和效益为评判标准来选择和确定财政投融资项目，更好地促进社会经济的快速健康发展。

第二，抛弃依赖财政思想，树立开拓意识。在当前各地财政相当困难的情况下，大部分地方搞开发和建设依然依赖国家财政直接投资。不少地方认为“财政的钱是公家的钱，不要白不要”，这种“等、靠、要”思想，直接导致财政资金投向分散、大家抢项目争投资，造成决策失误、投资效益低下。因此，在完善地方财政投融资体制过程中，必须抛弃过分依赖财政投资的思想，树立开拓创新意识。

第三，严格界定财政投资领域，发挥财政投资效益。在市场经济条件下，能由市场机制运作的事情应由市场去完成，单纯依靠市场机制无法运作或“市场失灵”的，则由政府介入运作。目前，我国财政投资范围可说遍及国民经济和社会的各个行业，既包括无法按市场机制运作的社会公共事业投资、基础建设投资，也包括完全能按市场运作的大量的竞争性产业投资项目，导致投资范围和领域过宽、过广。因此，有必要对财政投融资的范围进行严格界定和调整。如公共产品、基础产业开发投资领域，应该由政府责无旁贷地承担起来；而对能够通过市场调节实现自我发展的产业开发投资领域，财政投融资不应介入。

四、创新融资方式，拓宽融资渠道

为了筹集更多的开发和建设资金，目前地方各级财政部门采取了形式多样的融资方式，但是由于经济发展水平较低等原因，财政资金的匮乏仍是制约地方尤其贫困落后地区财政投融资活动顺利开展的主要障碍。因此，应在原有融资方式的基础上，积极创新融资方式，拓宽融资渠道，探究投融资对策。

第一，加强与政策性银行合作。地方财政投融资活动虽有一定程度的发展，但总的来说规模较小，组织机构和管理不够规范。现有的财政投融资组织机构主要有三种：一是财政部门设置的资金有偿使用管理机构，如财政局下属的财政资金管理处等；二是财政部门开办的国有资产经营公司、财政信托投资公司、投资公司等；三是财政部门的各职能部门。这些财政投融资机构设置不统一，管理不够规范，使财政投融资活动不能顺利开展。同时，由于财政投融资是财政的重要组成部分，一些人存在财政资金应是无偿使用的倾向，往往不注重项目的可行性研究，导致项目一建成就亏损，浪费了资源和资金。近几年来，政策性银行在改革中取得了较大发展，在完善经营机制，狠抓本息回收的同时，初步建立“全过程，全方位”的风险控制机制，面向市场开发培育优质项目和诚信客户群，坚持独立评审，从源头控制风险，强化贷款项目的市场和财物分析，建立信用评级制度，实行资产负债管理，加强稽核评价工作，建立分支机构网络，实行市场化融资机制等，基本实现了以信贷融资为基础的政策性银行体系。因此，从一定意义上说与政策性银行加强合作，并借此进一步规范财政投融资行为，扩大财政融资规模具有良好的发展前景。

第二，增加财政投融资资金来源。城市是一种庞大资产，也是一种无形资产，经营得当，可以使城市资产增值，还可以广开政府财源。实施经营城市策略，就是要各级地方政府采取多种经营方式，将城市的各种公共资源转变成政府的“摇钱树”，增加地方财政投融资资金来源。目前，城市经营的主要方式有：拍卖街道广告经营权；拍卖闲置土地，盘活土地资源，实现土地的经济价值；拍卖办刊亭的经营权；拍卖公交汽车路线等。除了这些方式外，还应探索新的经营方式，如城市街道经营权的转让、公共产品冠名权拍卖等。

第三，积极吸引外资及民间资本投入。基础设施项目和国有企业可采用目前国际通行的特许经营权转让方式，例如采取已在地方并实行获得成功的BOT（建设―经营―转让）方式，国内一些地方试行的TOT（移交―经营―转让）等融资方式以吸引外来投资和民间资本，加大对基础设施和基础产业的投入。当然，要吸引更多的外来投资，就必须改善投资软环境，扩大市场准入，努力做好各方面的配套服务。除了采用BOT、TOT等融资方式，还可以采取资产经营权转让、国有股减持、股权转让出售等多种方式，盘活存量资产，筹集更多的建设资金。

第四，推进财政投融资项目的市场化管理。一是大力完善项目业主负责制。明确业主的职责，对已选定的项目业主，应在签订相关合同时明确相应的职责和权限，尤其要强调违约应承担的责任或应受到的处罚，以增强项目业主的责任感和压力，保证项目的顺利实施和预期效益；二是建立健全财政投融资信息管理系统。为了加强对项目的综合管理，应通过建立健全财政投融资项目信息管理系统，进一步完善项目备案制，以便于对项目进行分类，分档管理，及时掌握项目相关信息，督促并确保各项投资项目能按时、按质、按量完成；三是完善项目建设监理制。为确保财政投融资建设项目的工程质量，应进一步完善项目建设监理制。通过实施项目建设监理制，确保项目建设施工质量和投资效果。

（作者单位：东北财经大学）

主要参考文献：

[1]刘晓风.创新财政投融资体制构建和谐社会[J].金融教学与研究，2007.2.

[2]徐其瑞.我国财政投融资体制：现状、问题及政策建议[J].特区经济，2007.8.

[3]贾康.地方政府融资须规范与创新[J].第一财经日报，2009.2.5.