当前河南省农村信用社存在的问题及对策研究

根据国务院《关于深化农村信用社改革试点方案》“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求,自2004年以来,我省农村信用社进行了以组建省级联社和改革县级联社产权制度为主要内容的改革。经过四年来的不断努力,我省农村信用社管理体制初步理顺,发展方式逐步转变,业务规模迅速扩大。

但由于摊子大、底子薄、包袱重,目前,河南省农信社整体发展水平落后于全国平均发展水平的现状尚未得到根本转变,改革发展的任务还十分艰巨。

一、存在的主要问题

1.管理体制不顺。省联社既是省政府管理农信社的一个职能机构,又是全省农村合作金融机构实施行业管理的联合体,同时,还是独立的管理服务性金融企业的法人,这种集政府行政管理、行业管理和金融企业三种职能于一身的管理体制,由于政企不分,职责边界不清,难以适应农信社改革的市场化趋势。作为市场主体的县级统一法人联社达137家之多,不少县级联社,分散规模小、服务能力弱,小法人与金融大市场难以对接的矛盾突出,有待于进行资源整合。

2.历史包袱沉重。目前,我省农信社不良贷款余额约占全国农信社不良贷款余额的十分之一,在全国倒数第二;不良贷款占比近30%,大大高于全国15.9%的平均水平,在全国倒数第一;全省约一半的县级联社亏损挂账,历年亏损挂账56.7亿元,在有亏损挂账的20个省份中居第六位,占全国挂亏总额的8.9%。

3.经营管理粗放。由于法人治理结构改革尚未到位,管理制度不健全、责任不落实等问题仍较突出,还没有形成有效的决策、执行、监督相互制衡的机制。员工素质较低,人才匮乏。发展方式转变不到位,农信社整体竞争能力、风险管理能力、金融创新能力、信息化水平不高。全员营销意识不强、小额贷款覆盖面有限、大额贷款风险识别、防范能力不强,资产运营效率较低。信贷品种单一,业务模式陈旧,服务手段落后,新产品推广不力,中间业务收入占比低,尚未形成新的利润增长点。

4.风险问题突出。全省农信社贷款损失专项准备缺口较大,是全国贷款损失专项准备缺口在100亿元以上的8个省份之一。局部地区农信社流动性风险较大,个别地区存在着一定的支付风险。全省农信社合规经营意识不强,案件高发态势还没有从根本上得到遏制,是中国银监会重点关注的案件风险较大的省份之一。

二、进一步推进农信社改革发展的措施建议

我省农村信用社存在上述的问题实质是改革不到位的表现,今后必须按照国务院《深化农村信用社改革试点方案》的要求,针对我省农信社改革发展中存在的突出问题,借鉴先进省份改革成功的经验,采取切实可行的措施,进一步推进我省农信社的改革。

1.继续创新省联社管理模式,理顺管理体制。探索既强化行业管理又符合市场化发展趋势的管理模式,逐步将省联社改制成省级农村合作金融控股公司(省级农村合作银行),强化省联社的战略指导、风险控制和协调服务职能,提升行业管理能力和服务水平。第一步,规范省联社履职行为。完善省联社的法人治理机制,理顺与法人社、金融监管的关系,界定并明晰省联社的各项职能,形成上下互动、管理有效、服务优良、职责明晰的管理模式。第二步,按照“行业管理+金融服务”的职能定位,筹建省级农村合作银行,资本金由辖内全部成员行(社)出资。主要功能是为成员行(社)提供他们需要而自身无法解决的金融服务,同时履行行业管理职能。第三步,省农村合作银行职能转换,强化服务和经营职能。第四步,省农村合作银行与各成员行(社)建立更加紧密的资产联系。省农村合作银行在保证“社区性、零售型”银行市场定位的基础上,进一步转换职能,以经营服务为主,同时履行行业管理职能。通过加强业务指导和增强相互业务往来,建立更加紧密的关系,成为为地方经济尤其是为“三农”提供优质金融服务的正规化、现代化银行金融机构。

2.加快推进“社改行”工作,深化产权制度改革。我省应按照市场化、商业化取向,坚持产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性,支持农信社因地制宜选择产权模式和组织形式,进一步加快农村信用社的产权改革。一是针对目前我省农信社众多分散的小法人难以对接金融大市场的问题,建议以省辖市城区农信社为基础组建区域性的农村商业银行,特别是发挥中心城市辐射带动作用,尽快以郑州市区、郊区农信社为基础组建中原农村商业银行,加强资源整合,增强竞争实力。二是加快县级联社“社改行”改革步伐。目前,全国农信社以股份制、股份合作制为主导的产权制度改革正在稳步推进。截至2009年6月末,全国已组建201家农村商业(合作)银行,其中农村商业银行27家,我省与全国相比差距较大。因此,加快组建农村商业(合作)银行,激发农村金融活力,盘活农村金融存量,对改善我省农村金融服务状况、缓解农村发展资金瓶颈、加快“三农”及地方经济发展具有重大意义。

3.加大政策扶持力度,积极化解历史包袱。我省农村信用社这几年取得的进步,除了改革和管理的功效外,还主要得益于政府政策的扶持,特别是票据置换、减免税等政策,有效化解了部分历史包袱。但由于我省农信社发展基础薄弱,历史包袱特别沉重,目前仍存在着大量不良贷款需要化解。沉重的历史包袱,制约了社会资本的进入,成为产权制度改革的“瓶颈”,我省大多数农信社股权改造和产权改革因此推进缓慢。产权不改革,农信社公司治理、体制机制、服务创新难以取得实质性进展,我省农信社这一巨大资源存量就难以盘活。因此,我省农信社发展的当务之急是继续化解历史包袱。而这单靠农信社自身的能力,很难做到,必须制定相应的政策给予扶持。我们建议延续贯彻执行2003年国发5号文件精神,对按原有资金政策应支持而未支持的部分予以追加支持,主要是对历年挂账亏损部分按一定比例给予消化。对2008年仍然亏损的县级联社,由地方财政出资继续给予股金分红补贴。

4.建立激励机制,引导农信社提高支农水平。涉农金融业务成本高、风险大、收益低,在农村开展金融业务与其商业化运作之间存在矛盾,需要借鉴国内外成功经验和做法,针对农村金融的实际出台相应的政策扶持措施,构建合理的支农贷款项目的财政配套机制、农业贷款的保障机制和农村金融的利益补偿机制,调动投资主体的积极性,保证农业投资的连续性、有效性,降低投资的风险,因此,要引导农信社对农业加大投资,提高支农水平。以建立农业贷款贴息政策为重点,制定财政扶持政策,发挥“财政小补贴撬动信贷大资金”的政策效应。建议继续做好农信社的税费减负工作,根据当前农信社改革实际,对农信社接受、处置抵债资产过程中的各类费用予以减免,对农信社的国有划拨土地或使用的集体土地按照规定处置后缴纳的土地使用权出让金等税费予以返还,对清收不良贷款的案件先立案审理,诉讼费、执行费等执行后再缴纳,切实减轻河南省农村信用社税费负担。

5.加强基础设施建设,尽快完善基本金融工具。农村金融基础服务体系建设滞后,农村信用担保体系、信用登记与征信体系、农村产权交易体系、农业保险体系等重要的信用基础设施短缺,因此,要加快构建农村担保、征信、支付清算、教育培训等农村金融基础服务体系。一是鼓励发展支农信贷担保组织。按照“政府支持、部门协助、市场运作”的模式,以农业龙头企业、行业协会、专业合作社为主体,由政府职能部门牵头,各级财政部门根据当地财力安排一定的补贴资金,用于农业担保机构扩大资本实力和增强抗风险能力。二是积极探索新的抵押担保方式。可实行农舍抵押、农机具抵押、门店抵押和商家协会联保等贷款方式。还可将养殖水面使用权、经营权、经济林权、订单、动产抵押、权利等作为抵押质押,解决农村信贷抵押品不足的问题。三是加强农信社基础设施建设。把农村金融基础设施建设纳入公共财政支持范围,支持农村金融机构账户管理系统、企业和个人征信系统、身份证核查系统、同城票据清算系统、教育培训网络等基础设施建设,完善农村金融业务经营所需的基本金融工具,切实增强农信社的服务能力。四是加快建立农业政策性的保险体系。农信社服务的主要对象是“三农”,而“三农”发展受自然条件和市场条件的影响较大,需要农业保险体系相配套。我省要在积极争取国家扩大政策性农业保险试点范围之外,可借鉴北京市建立政策性农业保险体系的做法,结合我省农村发展的实际,在农民自愿与政策引导的基础上建立政策性农业保险体系,政府财政给予参保农民一定比例的保费补贴,鼓励农民积极参保,扩大保险范围,稳步提高农业保险覆盖面,为农信社服务“三农”资金的安全提供保障。

6.建立风险统筹金,增强农信社抵御风险能力。根据我省的实际情况,建议建立省级农信社风险防范基金,将农信社缴纳的营业税地方留成部分(3%),三年内(2010-2012年)由省财政集中划拨给省农信联社,专项用于农信社的风险处置和政策性造成的呆坏帐核销,增强农信社抵御风险和可持续发展的能力。

(作者单位:河南省人民政府发展研究中心)