分析乡镇建设规划管理中面临的困惑与控规编制研

【摘要】中国的乡镇化和现代化的重点和难点在农村，合理的乡镇建设规划设计与有效的管理手段对于乡镇的良好发展有着不可忽视的作用。没有农村地区的现代化，就很难真正实现全国的现代化。实现中国乡镇化和现代化的一个切入点应当是促进乡镇的健康发展。

【关键词】乡镇建设；规划管理；控规编制；编制模式；完善

一、乡镇建设管理发展存在的主要问题

1、镇城镇功能不全，难以发挥聚集和示范效应

乡镇总体上都存在基础设施薄弱的问题。很多乡镇没有像样的垃圾处理站，更没有污水处理厂，仍然是“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”，居民生活环境堪忧。乡镇建设规划的盲目性是造成乡镇建设问

题的主要原因之一。现有乡镇规划各自为阵，规划中缺乏区域共同发展和优化空间布局的现念。这样的规划无法合理配置区域内的自然资源，容易给环境造成不必要的破坏，同时也加大乡镇建设

的难度和成本。

2、乡镇产业支撑不够，难以形成产业链

乡镇间缺乏分工协作，结构趋同现象严重，功能定位趋同，产业结构也趋同，同一行业几厂并存，造成过度竞争，削弱了乡镇发展潜力。产业关联和互补性差，难以形成产业链。乡镇与周围地区经济发展缺乏内在联系，发展的后劲不足。

3、乡镇建设资金财政补偿不足，难以持续发展

乡镇实行的是财政包干制。许多具有相当规模的乡镇级财政不能成为独立的一级财政，财政预决算由上级政府做出，乡镇每年上缴的利税基数由上级政府规定，上缴基数普遍过大，上级政府返还给乡镇的税收资金十分有限。很多乡镇财政状况不容乐观，还有的镇为筹措建设资金大量对外举债，造成难以化解的乡镇债务。乡镇建设投人的资金得不到补偿，使乡镇丧失了自我积累和发展的能力。

4、农村土地制度改革滞后，成为乡镇发展的制度瓶颈农村土地承包地能否流转？ 如何流转？

一直缺少政策、法律和制度上的明确。到目前为止，法律上没有对土地的使用权、承包权流转做出明确的规定。农地流转难，农民放弃承包地得不到相应赔偿，难以消除进城后无依无靠的后顾之忧，导致在许多乡镇出现既非市民、又非农民的游离层，延缓了乡镇发展步伐。

二、生态化小城镇的生态建设途径

1、制定严谨科学的生态规划生态规划可归结为生态宏观规划和工程建设生态规划两个方面。首先在生态宏观规划方面，应对乡镇整体生态环境有一个统筹的安排，包括对空间、时间、数量、结构、顺序等生态因子的分区排序；对生活、生产、流通、还原、调控等生态功能规划；对物质代谢、能源聚散、水系统、交通运输、人文景观、社会纹脉、管理体制、信息系统等安全网络规划。工程建设生态规划方面就是具体的、相对微观的层面，包括水、能源、景观、交通、建筑、信息工程。要高起点、

高标准，严格控制建筑密度和容积率，突出绿化、净化、美化、亮化、信息化。

2、建立符合循环经济的经济运行模式循环经济理论在现阶段是建立乡镇健康、环保、可持续性发展经济运行模式的基础。生态化乡镇必须把发展循环经济作为一个重要目标，使经济与环境得到

协调发展。循环经济要求乡镇要有合理的产业结构，各产业之间按照生态规律，形成互相关联、互相依存的产业链，并且其物质和能量能够建立起良性的循环体系。下家企业利用上家企业的废弃物做原料进行生产，使得污染物排放量实现最小化。

3、加强生态环境建设

加强生态环境建设可归结为“治污、青山、净水”。治污，坚决治理污染源，关停并转污染企业，加大小城镇垃圾环卫设施建设，彻底整治“脏、乱、差”，实施乡镇垃圾定点倾倒，集中无害化处理，提高人居环境质量；青山，加大绿化力度，使乡镇内绿树成荫，四季花开，提高空气质量；碧水，大力开展小流域治理工程，水资源是不可再生的资源，保护好水资源就是对子孙后代负责。

4、建设功能齐全的乡镇环境基础设施，大力应用无污染或污染少的能源

一定要建立生活垃圾和工业固体废弃物收集、回收和无害化处理设施；完善乡镇污水收集和处理等必要的乡镇环境设施。全面采用节水、节电设计，发展乡镇公共交通，减少石油消耗。采用清洁能源的设计方案，如太阳能、风能是绿色无污染能源，研制太阳能、风能的收集、储存装置和热接收装置。

5、政府在乡镇生态建设中的关键作用

毫无疑问，政府部门在乡镇建设过程中发挥着关键作用，政府工作人员应该进一步更新观念，具备基本的生态学知识，并将生态学知识应用到生态乡镇建设中，视乡镇生态化为政府工作的一部分。从这种意义上，每个乡镇都可以考虑编制一个开展生态化乡镇建设的行动纲领，用来指导乡镇规划、建设和管理，使得乡镇生态建设工作日常化。

四、乡 镇规划管理中面临的困惑

1、 规划的内容不科学。在很多时候，都会出现很多超出规划范围之外的有关于控规的前期研究内容，这是因为规划工作者没有清晰认识到规划工作的主体工作对象，因为怕有所遗漏而干脆大包大揽。正确的控规，是一种具有未来指向性的规划活动，但又由于未来的不确定性，因此不

可能存在那种一劳永逸的控规。所以控规的正确内容表现应该为紧扣时事，以点对点，仅针对所研究的问题进行控规，并在以后的过程中不断适时调整，否则，在城市社会经济变化的过程中，很有可能面临失效的局面。

2 、规划的信息系统建设不足。这项建设包括控规基础资料的信息库、控规成果的数据库。规划的预警机制和控规数据公司和查询系统方面的建设等等。建设的主要目的是保证规划编制过程中所需要处理的基础数据和信息资料等的完善性、及时性。通过成功的信息系统建设可以保证不同地区控规的有效对接，从而解决因地区不同而导致行政划分分区不合理的情况。同时，规划中的预警机制也是为了动态跟踪控规实施，监控开发项目和及时掌握规划中建设开发的情况，尤其在某些规划指标超出原规划的幅度控制范围时，能够有效的发出不同级别的警告，提醒规划编制者引起注意或是作出进一步的调整。在实际的管理规划过程中，信息系统的建设相当不完善，除了因地区差异，某些地方的

经济条件有限之外，还有相当大的一部分是由于在思想上并没有引起足够的重视，仅凭自身对于问题的看法来进行规划，这在发展迅速的今天现在看来无疑是片面而不准确的。

3、现行控规操作性不高。由于控制性详细规划是市场经济的产物，而且是以乡镇土地有偿出让和转让的城市开发控制为目的的，那在这个过程中必然会牵扯到乡镇中各种钱权和责任关系。因此，控规对开发行为的任务就是既规定又引导。要规定在市场行为中不许做什么、必须做什么、至少应该做什么等，而引导主要就是规定可以做什么、最好做什么、怎么做更好等。现行控规的规定与引导仅仅按编制办法的规定性指标和指导性指标来确定，这在面对丰富多样的城市和错综复杂的实际问题前显得力不从心，有些内容定的太死，管制的太严；而有些又管的太松，或者干脆就是一句警告，起不到实质作用。

四、结论

实施小城镇生态建设，是实施社会经济可持续发展战略中的一个根本问题。必须摒弃经济价值取向的传统发展模式，把生态环境保护列为小城镇建设一项重要内容通盘考虑，以发挥小城镇环境优美、交通便利、居住安康、设施相对完善、文明程度较高的优点，实现生态型小城镇的建设目标，从根本上保证小城镇环境、资源、人口与经济的协调发展。

参考文献

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