法社会学视域下的生态补偿制度悖论

摘要：科学合理的制度安排必然是建立在对现存制度不合理的批判之上。生态补偿制度改革必须以生态补偿制度的现实性存在为基础和出发，最，通过对生态补偿制度的理性分析，为新的生态补偿制度设计与安排提供价值坐标，以保障生态补偿制度价值的实现。现行生态补偿制度存在着合法性、合理性和权威性等诸多悖论，成为生态补偿实践产生冲突的制度根源，并已构成当前环境友好型和资源节约型社会实践推进的严重障碍。

关键词：生态补偿制度；悖论；制度悖论

中图分类号：F124.9　文献标识码：A

任何制度都是一种规则或规范的安排，一种人类的理性选择，这种安排或选择的过程，既包含着社会制度的进化和变革，也反映着创新的价值追求和伦理意蕴。生态补偿制度并非机械的纯粹规则，而是目的性与工具性的统一体。人们之所以选择它作为主要的环境保护的控制手段，绝不仅仅因为它的强制力，而更具底蕴意味的是通过这种普遍有效的理性规则，来内在地表达、传递、推行一种能被认同和接受的价值原则和要求。“从逻辑上看，规范系统的建构总是以价值的确认为前提：人们首先是根据价值形态来规定行为的规范和评价的准则。然而，现行生态补偿制度规定存在着内在矛盾，成为生态补偿制度产生冲突的深层根源，形成制度悖论。这些制度悖论长期困扰生态补偿的理论与实践，并已构成当前环境友好型和资源节约型社会实践推进的严重障碍，解决这些问题已是当务之急。而对于这些问题的产生背景与表现形式之辨析与疏理，又成为解决问题的前提。

一、生态补偿制度之合法性悖论

所谓“合法性”概念是对英文“Legitimacy”一词的意译，也有学者将其译为“正当性”或“正统性”。从直观语义上说，合法性是指：一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性。其核心理念是指人们内心所认为的“合道义性”、“正当性”或“适当性”。合法性的取得有赖于支撑其统治形式的意识形态或政治神话为人们所接受。换句话说，服从不在于外表的动作，而在于服从者的内心状态。合法性的旨意是对公共权力的基础或来源的正当性论证或说明。

制度作为一种公认的行为准则，是立法者以国家或公共权力机关的名义向全社会的人们公布并予以实施的，即制度的合法性是任何一个政治体系得以稳定和发展所不可或缺的基础与前提。或者说，合法性是任何一种有效制度的必然要求。生态补偿制度安排的直接目的在于调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，在于追求环保秩序，即追求环境规则被普遍遵守的秩序，实现环境公正，根本目的在于保障公共利益的需要。公共利益是国家的最高利益和长远利益，为着公共利益而需要进行必要的生态补偿，国家必然创设生态补偿制度，并通过这种制度安排来调整公共利益与相关利益群体之间的利益冲突，尤其是兼顾其中弱势群体的利益。但是生态补偿制度中有些关键概念模糊不清，模棱两可，客观上妨碍了环保秩序的生成、公共利益的保障、弱势群体权益的援助，这就是生态补偿制度中出现的合法性悖论问题。

生态补偿制度的合法性悖论突出表现为生态环境产权界定不明晰，参与补偿的区域主体模糊。生态补偿的实质是生态环境产权及其收益的重新配置。产权的安全性、稳定性和延续性是生态环境资源高效利用与保护的根本动力，是实现生态补偿制度实质正义的先决条件。作为一种排他性的权利安排，产权的一个本质特征，就是具有突出的主体性。在产权制度安排和人们的产权行为选择中，都涉及如何来正确认识和处理人们之间的主体权利、主体责任和主体价值问题，这些问题贯穿于产权运作的整个过程，是产权制度安排和产权行为选择中的一个根本问题。根据我国现行法律，我国生态环境的产权属国家所有，国家设立中央和地方各类国有资源主管部门和环保机构作为人，负责管理和生产。然而在实践中，如果根据人事控制权和剩余索取权的实际状况来解剖国有产权，则产权分布与名义上的“统一所有，分级管理”相去甚远，更接近于“条块分割，分散管理”，实际上是将国有生态环境的国家所有转变为部门所有和地方所有。地方政府、环保部门和国有资源部门都认为自己是国有生态环境产权主体，生态环境依旧没有改变其公共产品属性。生态环境产权界定不明晰，生态环境所有权主体实质上缺位，直接导致参与生态补偿的各利益主体责权利的边界不清。在生态补偿过程中，没有真正代表所有权利益的主体作为代言人，各个利益主体考虑更多的是自己本身的利益，从而影响了国家对生态环境使用权、处分权和收益权的有效运用，并进而导致“公地的悲剧”不断发生。

二、生态补偿制度之合理性悖论

合理性的基本含义是合乎理性、合乎规律性、合乎真理和科学。制度的合理性，是制度与客观现实以及与人的状况相适应的问题，主要指制度的内容和形式要合乎理性。制度合理性根源于一定社会的物质生产状况、社会关系和社会组织状况以及一定社会的思想文化状况，产生于一定社会的人们以整体的形式对客观对象规范性要求的“集体认知”。制度合理性的理论价值主要在于评判、调整和规范公共权力的活动和实现，它所关注的中心问题是制度应如何设计、实施和所采取的形式如何。制度的合理性是人们评价制度内容和形式的标准，更是人们创立制度的依据。一般而言，一种制度只有在具备制度合理性之后，人们才会进一步承认其制度上的合法性，并尊重其道义上的权威性。

生态补偿制度的合理性悖论主要表现为市场经济体制下的生态补偿方式却带有浓厚的计划经济色彩。生态补偿的本质要求就是通过平衡各方的利益关系，达到利益相关者的妥协，直接涉及相关利益主体利益的巨大调整，生态补偿方式和标准的确定是生态补偿能否顺利实施的关键问题，是生态补偿问题的核心。只有公平合理的补偿，各种生态补偿关系才能得到统一有序的协调，各种生态保护问题才能得到妥善的解决。恩格斯指出：“每一个社会的经济关系首先是作为利益关系表现出来的”。生态补偿制度安排蕴涵着正义的价值理念，而正义理念在实践上又必然落实到公平问题上。没有公平，正义就失去基础和依据，利益结构的均衡是制度正义的关键。从社会功利方面看，补偿公平与否直接关系到环境保护秩序和生态资源的保护利用。

我国现有的生态补偿主要是以政府为主导，采用财政转移支付、财政补贴的方式进行，属于典型的行政补偿。在生态补偿发展的初期，强制性、无偿性的政府补偿由于其体系化、层次化和组织化的优势，对已严重污染或破坏的生态环境治理恢复的效果十分显著。但是这种典型的行政补偿在市场经济条件下显得很不合理。生态补偿主要是以经济补偿为主，这就需要最大化地发挥有限资金的作用，充分地使用到生态补偿上。市场机制可以充分考虑生态补偿各方的利益需要，激发补偿者和被补偿者的积极主动性，充分降低交易成本，把有限的资金

直接补偿到最需要补偿的地方，最大地发挥生态补偿的作用。而单纯的行政补偿规范性低，随意，性大，造成费用过高，经济上低效率，甚至于招致权力寻租现象的发生。同时，由国家来补偿受害人、保护者的损失，无疑是利用全民的税收作为财源，变成全民对该污染或破坏环境的行为负责，违反了环境公平原则，与现代环境法的趋势和理念相悖。

三、生态补偿制度之权威性悖论

制度权威性是一个对待社会约束和个人行为自由关系的态度问题，主要指人们对制度的服从关系。这种服从关系表明了制度发挥作用或制度有效性的程度。建立制度权威的过程实际上就是以规则的形式将既定的制度设计和制度安排固定下来，并给这种形式“盖上社会普遍承认的印章”，从而确立一种稳固的制度关系。人们要想成功地实现自己内在尺度的要求，必须服从于外在的制度――遵循客观物质世界和社会交往过程中的秩序性和规范性的要求。在市场经济发展的过程中，制度权威为各种组织进行活动提供了稳定的、客观的准则和规范性保障，最大可能地消除了外在偶然因素的干预，为各种组织的积极性、主动性的发挥提供了广阔的空间。

生态补偿制度的理想是环保秩序的生成，而环境保护的理念基础是“公共利益至上”。“公共利益至上”赋予生态补偿制度以极高的权威。反过来，这种制度权威也有助于“公共利益至上”观念的养成，有助于环保秩序的形成，正如伯尔曼所言，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。因此，制度权威同样也是生态补偿制度设计的价值诉求。然而，前阶段的生态补偿制度模式在追求制度权威的同时正在抵消这种权威，形成权威性的悖论。从整个社会状况看，出现了“政府权力部门化，部门权力利益化”的现象；从补偿组织内部状况看，出现了人们以自我利益为中心，忽视组织整体利益的现象。

生态补偿制度权威性的丧失主要表现为补偿主体频繁变动的举措、各自为政的运作形态损害了补偿制度的确定性。这种确定性是补偿规则赖以成立的基础，是环保秩序得以形成的根本，是各种行为预期的根据，具有指引、评价、预测和教育作用。补偿制度的确定性由时间上的稳定性和空间上的普遍性两个维度组合而成，其中任何一个方面受损都会弱化补偿制度自身的确定性。生态补偿涉及的利益关系非常复杂，不仅涉及资源使用者与资源所有者、生态受益者与生态维护者之间的利益分配，还牵涉到不同利益主体间的补偿问题。在我国现有的管理体制下，计划、经贸、财政、林业、国土资源、银行等部门对生态补偿都有自己的一套程序和方法，各行其是。林业、国土资源等部门的主要任务在于资源管理；而计划、经贸、财政、银行等经济发展部门和金融机构，往往从其部门利益出发产生“重经济发展、轻环境保护”的思想。它们有着各自的目标函数，追求本部门净利益和政绩的最大化。尽管口头上一直把公正价值放在首位，但是实际措施中却是以效率为中心。同时，以公正为目的的改革措施往往辅之以简单粗暴的保障机制，高效率的思路依然清晰可见。频繁的改革措施的出台，无疑考验着补偿制度的稳定性，各部门甚至各单位自行其是的革故鼎新，显然在侵蚀、消解着补偿制度的普普遍性。

四、结语

生态补偿制度悖论的出现，凸显了我国环境保护中的体制，反映了生态补偿过程中不同“利益主体”间博弈不公。补偿过程中出现的争论和反应出来的问题说明生态补偿问题不仅仅是一个经济问题，更是一个政治和社会问题。需要政府及时、适度地调整政策，寻求使各方都获得正当利益的共赢策略，经由各利益主体的反复博弈，最终形成合理均衡的利益格局。笔者以为，从总体上说，在科学发展观的指导下，以公平正义为价值目标，以建设环境友好型社会、发挥资源最大效益为依据，坚持以人为本，不断改进管理，才是解开生态补偿制度悖论，引领国民经济和社会健康、持续、协调发展的可循之路。