浅谈公共财政框架下环境税的税收中性设计

摘要：环境税作为纠正市场失灵的手段，通过提供刺激改变破坏生态环境、浪费资源的生产和消费行为，这对于促进建设环境友好型和资源节约型社会有着重要的意义。针对我国推行环境税存在的一些顾虑，借鉴西方国家实施环境税税负转移的经验，我国环境税可考虑税收中性设计来减少对某些特定地区和行业或脆弱人群的集中影响，帮助受影响行业和人群提高自我调整的能力，以提高政治上的可接受程度。

关键词：市场失灵；公共财政；环境税；税收中性

中图分类号：F810.424

文献标志码：A

文章编号：1673-291X(2007)04-0155-03

一、背景

随着我国市场化进程的深化，公共财政的理论和实践在中国不断得到发展，财政收支的理念和运作也在不断发生变化。纠正市场失灵，满足社会公共需要，逐渐成为公共财政的核心理念。生态环境和自然资源保护由于具有公共性和紧迫性，迫切需要建立环境财政。而环境财政是公共财政的重要组成部分，是政府通过财政干预，促使经济主体在市场行为中保护环境、合理利用资源的手段[1]。

环境税通过提供刺激改变破坏生态环境、浪费资源的生产和消费行为，鼓励环境友好和资源节约行为，这对于促进建设环境友好型和资源节约型社会有着重要的意义。在公共财政框架下，环境税的目的并不是为了增加财政收入，因此，在一些西方国家采取环境税的税收中性设计来减轻社会各界对征收环境税的抵触和缓解政府所受到的利益集团的政治压力。我国在环境税推行的过程中也会不可避免地遇到阻力，环境税的税收中性设计在一定程度上可以对我国环境税起到借鉴意义。

二、我国现行资源环境相关税收政策

环境税可以分为自然资源税和环境容量税。自然资源税是对开发、使用和消耗自然资源的行为征税，如化石燃料、水资源、矿产资源、森林资源、草地资源、生物资源等；环境容量税主要是对人类生产和生活过程中利用环境容量排放污染物的行为收税，如大气污染、水污染、固体废弃物污染、噪声污染、放射性污染等[2]。

以往我国税法中并未真正引入环境税的概念，但自改革开放以来，我国也不断尝试采用税收手段等经济杠杆来落实保护生态环境这一基本国策。自20世纪70年代以来，原工商税和工商所得税中就曾规定对工业企业“三废”(废水、废气和废渣)和其他以废旧物资为主要原料生产产品所得的销售收入和利润给予定期免税优惠[3]。

目前，我国与资源、环境相关的税收主要包括以下几个方面[4]：

(一)鼓励废物、废气和废料综合利用。主要包括：(1)对利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，在五年内减征或者免征企业所得税。(2)对企业生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)的建材产品，包括以其他废渣为原料生产的建材产品免征增值税。(3)对企业以“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退政策。(4)对油母页岩炼油、垃圾发电和废旧沥青混凝土回收利用实行增值税即征即退政策；对综合利用煤矸石、煤泥、煤系伴生油母页岩等发电、风力发电、部分新型墙体材料产品实行增值税减半征收政策。(5)对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税。生产企业增值税的一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按10%计算抵扣进项税额。(6)对原油、天然气、煤炭、金属和非金属矿产征收不同税率的资源税。

(二)减少污染物排放。主要包括：(1)对含铅汽油与无铅汽油分别按0.28元/升和0.20元/升的税率征收消费税。(2)对生产销售达到低污染排放限值的小轿车、越野车和小客车减征30%的消费税。(3)对各级政府及主管部门委托自来水厂(公司)随水费收取的污水处理费，免征增值税。

(三)鼓励清洁生产。主要包括：(1)内资企业在我国境内投资的符合国家产业政策的技术改造项目，其所需国产设备投资的40%，可从设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免；企业环保设备投资符合条件的，也比照这一规定执行。(2)对列入《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、对环境保护和资源综合利用具有重要意义的产业、产品。如安全、高效的农药原药新品种。废气、废液、废渣综合利用，环保检测仪器新技术设备制造、环境污染治理工程及检测和治理技术，防护林工程，荒漠化防治等，在规定范围内免征进口设备的关税和进口环节增值税。(3)在鼓励使用先进环保产品方面，将一些高科技环保设备，如排气量为5.9升及以上的天然气发动机、风力发电设备及零部件、用于造纸工业中污水处理的碱回收锅炉等，列入了进口商品税则暂定税率。

三、现有环境相关税收政策的缺欠

从资源与环境保护的角度来看，我国与环境相关的税收设计还存在许多不足，如车船使用税根据机动车、非机动车、船舶的吨位来征收，与车船的实际行驶里程或燃油用量没有直接关系；增值税没有很好利用差别税率来刺激对环境有利的产品或抑制对环境不利的产品；尚有许多对环境造成显著不利影响的产品没有纳入消费税征收对象[5]。

我国现行优惠政策对一些有着显著环境影响的物品征收低税率(13%)增值税，这些物品包括自来水、暖气热水、煤气、石油液化气、天然气、居民用煤炭制品、化肥、农药、农膜等，实行优惠政策是考虑它们作为生产、生活的初级投入品和必需品，而忽视了我国人口众多、人均资源严重短缺、环境污染严重的国情。

排污收费是我国现行与环境容量相关的环境政策，包括达标排放的排污费和超标排污费，其中，超标排污费成为主要收费来源。目前，排污收费征收力度远远不能达到将环境污染的外部不经济性内部化的目的。

四、关于环境税的争议

虽然从经济学角度来看，环境税的引入可以把污染和资源过度消耗给社会带来的外部性内部化，但是，仍存在对征收环境税的顾虑和批评[6]。主要体现在以下几个方面：

1.征收环境税会带来一定的调整成本。环境税会改变生产经营成本和消费者支付的价格。取决于税种的性质和税率的大小，一些污染大或者耗能高的设备(如污染物排放量大的旧汽车，低效率锅炉等)会变得不经济。但是，企业和个人已经按照以往的税收安排做出生产技术和生活方式的决策，要改变现有消费或生产方式，会带来较高的调整成本。这对于产业结构不合理、污染型企业较多的中西部欠发达地区来说，会对征收环境税引起的调整成本有所顾虑。

2.环境税会对一部分地区和行业产生显著影响。环境税通过改变价格改变企业生产的长期成本，进而使得企业选择低污染的方式生产。污染密集型企业的生产成本会增加，相对较高的生产成本往往会导致这些企业失去市场竞争力，甚至可能导致企业的倒闭和行业的衰退。这种不利影响有可能集中在资源能源消耗强度大、污染负荷高的地区和部门，从而引起相关群体对环境税的抵触。

3.环境税有可能对低收入群体产生潜在影响，从而可能会影响收入分配公平的目标。如果大多数低收入群体支出预算用于消费污染密集的产品，那么，征收环境税会给这部分群体带来较大的收入影响。例如，购买节能设备从长期来看可以节省电费，但是，由于这些设备售价比耗能电器要高，低收入家庭可能仍不会去购买能较高的设备。环境税的设计要考虑尽可能减少对低收入群体的不利影响。

4.环境改善的不确定性。区域排污总量控制和污染物排放标准这些环境规制手段可以产生可预测的结果，意味着成功实施将达到预期的环境目标。而实施环境税是通过引起商品或服务的价格变化来调节生产者和消费者的行为，对环境改善的最终影响将取决于环境税引起商品或服务的价格变化多少以及人们对价格变化的反应，因此，通过实行环境税实现环境目标存在着一定的不确定性。

5.环境税实施的难度大。环境税由污染者支付存在着征税机构与污染者信息不对称的问题[7]。向产生污染的生产者征税，征税机构必须了解生产企业的生产运行过程，核实耗费环境资源的具体数量，以此作为征税依据。而征税机构往往不具备生产方面的专业知识，从而使生产者具有信息优势。要消除信息不对称的障碍需要较高的实施成本，从而使征税效率较低。相对来说，由消费者付税可以有效降低实施成本。

五、税收中性的环境税税负转移设计

尽管实行环境税可能面临诸多困难，但是，国际经验往往显示出征收环境税对控制污染和减少资源消耗是有效的，而且不会对竞争力产生负面影响。OECD对降低环境税实施障碍的建议包括豁免或降低税率；补贴纳税人的环境治理投资；税收返还[8]。税收中性是指将环境税的收入用于减少其他引起市场扭曲的税收，而整个经济体的总税收收入不增加。表1中针对上节讨论的环境税面临的挑战，提出了可能的应对策略。

表2中介绍了一些西方国家实施环境税税负转移的经验。通过保持税收中性，可以减少对某些特定地区和行业或脆弱人群的集中影响，帮助受影响行业和人群提高自我调整的能力，也可以减少政治上的反对意见。

六、我国税制改革中逐步完善环境税的建议

环境税作为纠正市场失灵的手段，是要提供刺激改变破坏生态环境、浪费资源的生产和消费行为，鼓励环境友好和资源节约行为，这对于促进建设环境友好型和资源节约型社会有着重要的意义。基于国外实行环境税的经验和教训，以及我国推行环境税所遇到的障碍，对在我国逐步建立与完善环境税提出以下几点建议：

首先，环境税采取税收中性设计，通过税负负担转移减少政治阻力。由于目前国内对环境税的抵触主要是出于对脆弱行业保护、低收入群体影响的顾虑，采取税收中性的环境税策略，可以通过投资资助、减少其他税收等形式将税收返还给受影响最大的行业或群体，帮助他们及时作出调整，减少对资源和环境的压力。当前，在我国讨论热烈的生态补偿机制往往由于缺乏资金机制而遭遇困境，环境税税收也可以为我国生态补偿提供资金来源，补偿生态保护带来的正外部性。

其次，环境税课税物品的选择要充分考虑物品的需求弹性，以及可能的替代品，减轻税收效果的不确定性。目前，国内存在的一些争议，如资源税如何完善，消费税还应增加哪些与环境相关的项目，这都需要进行深入的研究。如果一物品需求弹性低，没有很好的市场替代物，那么，即使征税也未必能在短期内达到改变消费、生产行为的效果。但是，从长期来看，环境税的征收会引导社会加大对原料、产品替代和技术升级的研究，从而会促进清洁技术和清洁产品的开发和使用。

最后，透明、公开的返还机制是成功实施环境税税负转移的保障。环境税的初衷是要刺激对环境的保护和资源节约，其税收收入的去向无论是用于环境投资还是通过某种形式返还，都应当透明、公开，以提高公众对政府的信任度和对环境税的理解与接受程度。

参考文献：

[1] 马中.环境与自然资源经济学概论：第二版[M].北京：高等教育出版社，2006(5).

[2] 董丽.试论我国环境税制的完善[J].中国环境管理干部学院学报，2003，(1)：33-36.

[3] 陈书全，赵艳丽.借鉴国际经验重构我国环境税制法律体系[J].生态经济，2005，(11)：53-57.

[4] 税制改革要体现环保要求[N].经济日报，2005-09-05.

[5] 葛察忠，王金南，杨金田.中国环境税的研究与实践[J].上海环境科学，2001，(8)：378-380.

[6] Taylor， A.， M. Jaccard， and N. Olewiler. Environmental Tax Shift： A Discussion Paper for British Columbians. October

1999.

[7] 蓝虹.环境税的设计与西部地区生态环境建设融资[J].生态经济， 2004，(3)：30-33

[8] 王健.OECD国家的环境税及其对我国的启示[J].中国资源综合利用，2004，(5)：33-36